Sentença

Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa

Proc. n.º 178/XIII/2

- Cls –

Digitalize fls. ---- dos autos

*

*

I. Relatório

PEDRO PASSOS MORTÁGUA, portador do cartão de cidadão n.º 5533221 e NIF 458964525, com domicílio na Rua Portugal à Frente, n.º5, 2º Esq., 2500-190, Lisbaia, profissão motorista de taxo e número de certificado 85649858, JERÓMINO DA COSTA, portador do cartão de cidadão n.º 89897878 e NIF 236485102, com domicílio na Rua Avante Camarada, n.º28, 1º Dto., 2504-235, Lisbaia, profissão de motorista de táxi e número de certificado 85649856, CATARINA CRISTAS, portadora do cartão de cidadão n.º 77446612 e NIF 789645210, com domicílio na Rua dos Quatro Filhos, n.º 28, 3.º Esq., 2508-698, Lisbaia, profissão de motorista de táxi e número de certificado 85496589, ANTÓNIO PORTAS, portador do cartão de cidadão n.º 77446612 e NIF 789645210, com domicílio na Rua dos Submarinos, n.º 89, 8.º Esq., 2503-898, Lisbaia, profissão de motorista de táxi e número de certificado 89665487 e JOÃO BARRACA ROUSSEF, portador do cartão de cidadão n.º 66997788 e NIF 457812365, com domicílio na Rua Golpe de Estado, 1.º Dto., 2504-569, Lisbaia, instauraram o presente processo de acção administrativa de impugnação de actos, contra o MINISTÉRIO DO AMBIENTE, com sede na Rua das Árvores Cortadas, n.º 55, Lisbaia, no qual peticionaram a declaração de anulabilidade da autorização conferida à Plataforma Informática HIDRA e a título incidental a desaplicação do Decreto Regulamentar n.º5/2016.

Indicaram como Contra-interessada a Plataforma Informática Hidra, com sede na Rua Velocidade Furiosa, n.º 65, Lisbaia.

Alegaram os Autores e em síntese que:

1)      O Decreto Regulamentar n.º 5/2016 de 20 de Junho que estabeleceu as condições de regularização das plataformas informáticas de transportes de passageiros provocou o caos no seio da comunidade dos taxistas;

2)      O início do procedimento não foi publicado no sítio da Internet nem houve lugar à consulta prévia dos interessados;

3)      O Decreto Regulamentar n.º 5/2016 de 20 de Junho introduziu um tratamento diferencial entre os motoristas de táxis e os motoristas das plataformas informáticas num sentido desfavorável aos primeiros e sem motivos justificativos;

4)      Na sequência de várias manifestações alguns taxistas foram agredidos pela Polícia de Segurança Pública;

5)      A Associação de Taxistas Pé a Fundo (ATPP) entregou uma petição inicial tendente à revogação do Decreto Regulamentar a 5 de Julho não tendo essa sido alvo de registo informático;

6)      O representante da ATPP endereçou uma missiva ao Ministro do Ambiente e nunca obteve resposta e veio o primeiro a saber que Donalda Clinton, representante da Plataforma Hidra havia pedido a Alberto João Floresta, Chefe dos Correios para a extraviar;

7)      A 16 de Agosto de 2016 a Plataforma Hidra solicitou autorização para o exercício da actividade ao abrigo do já citado Regulamento tendo tal sido concedida a 19 de Agosto do mesmo ano;

8)      É de conhecimento público que a Representante da Hidra, Donalda Clinton, mantém um relacionamento amoroso com o Ministro do Ambiente, Hilário Trump tendo inclusive sido anexado ao processo um email trocado entre os dois que demonstra patentemente a parcialidade na apreciação do pedido de autorização;

9)      A autorização nunca poderia ter sido concedida à Plataforma Informática Hidra uma vez que vários dos requisitos do Decreto Regulamentar não se verificaram: Donalda Clinton não se submeteu à formação exigida, não foi cumprido qualquer período experimental nem realizado inquéritos aos clientes.

10)  A introdução de condições mais favoráveis para aos motoristas da Hidra conduziram a uma quebra da rentabilidade dos taxistas e a um sentimento de injustiça e desanimo nessa comunidade profissional.

11)  Os motoristas da Hidra têm registo criminal por condução perigosa e por posse de estupefacientes e a Plataforma autorizou-os a prestar serviço sem realizar as necessárias avaliações.

O Ministério do Ambiente apresentou contestação na qual se defendeu por impugnação, tendo pugnado pela improcedência da acção, defendendo em síntese que:

1)      O Decreto Regulamentar referido pelos Autores já não se encontra em vigor tendo sido revogado pela entrada em vigor de um novo Decreto Regulamentar desta feita n.º5/2016 de 1 de Setembro;

2)      O referido Regulamento não instituiu um regime mais favorável para os motoristas das Plataformas Informáticas tendo exactamente o objectivo contrário: o de equiparar ambas as profissões;

3)      O Ministério do Ambiente não é responsável pela actuação dos membros da Polícia de Segurança Pública;

4)      A audiência dos interessados não seria exigível dado o preenchimento de todas as alíneas do n.º 3 do art. 100 CPA;

5)      O Ministério do Ambiente esteve sempre disponível para negociações com os representantes dos taxistas e não teve acesso a nenhuma carta chegou.

6)      Admite-se que existiu entre o Ministro e a Representante da Hidra um relacionamento amoroso em 2001 estando esse terminado à data da concessão da autorização pelo que as alegações em sentido contrário consubstanciam uma intervenção ilegítima na esfera da vida privada dos mesmos.

7)      O email trocado entre o Ministro e a Representante da Hidra que consta dos autos foi redigido pelo gémeo monozigótico do Sr. Ministro Hilário Trump com o propósito de o prejudicar.

Citada a Contra-interessada – Plataforma Informática Hidra – deduziu contestação na qual se defendeu por impugnação e formulou um pedido subsidiário e um cumulativo ao pedido subsidiário. Alegou em síntese que:

1)      Não houve parcialidade na concessão da autorização uma vez que Donalda Clinton, sua representante, está casada com Cill Blinton desde 1975 (junta aos autos a certidão de casamento) não se podendo fazer juízos com base em revistas sem credibilidade e analisando um email fora do contexto em que o mesmo foi produzido.

2)      Quanto ao incumprimento dos requisitos do Decreto Regulamentar atende-se ao novo Regulamento de 1 de Setembro nos termos do qual a exigência de um pedido de formação para os representantes não existe mas tão somente se aplica aos motoristas. O período experimental também não seria exigido.

3)      A Plataforma atua em parceria com o Instituto Nacional de Reabilitação desde Janeiro de 2016 com o objectivo de reintroduzir no mercado de trabalho indivíduos com registo criminal tendo uma taxa de sucesso de 97%.

4)      Não se verificam desigualdades no tratamento entre os motoristas de táxis e os das plataformas informáticas dado que:

a)      As alegações dos Autores quanto ao facto de os motoristas dos táxis terem uma formação inicial de 125h e os da Hidra apenas 30h bem como uma formação contínua de 25h que não encontra paralelo não procedem.

A lei estabelece o mínimo de 30h cabendo a cada Plataforma decidir a respectiva densificação. A Hidra estabeleceu o mínimo de 50h (limite máximo de 150h) após o qual é realizado um exame (só assim pode o motorista exercer). A formação contínua é exigida aos motoristas que reprovem no exame inicial.

b)     Relativamente à alegada diversidade na forma de reabilitação dos motoristas em que segundo o art. 15.º e 16.º da Lei 57/98 comporta para os taxistas a necessidade de se analisar o tempo decorrido dos factos que gerarem inidoneidade (n.º2 do art. 6.º do D L 6/2013) ao passo que a reabilitação dos da Hidra é feita de modo discricionário (n.º2 do art. 5.ºdo Regulamento) tal também não procede pois de acordo com os Estatutos do S.H o processo de reintegração é coordenado pelo Instituto Nacional de Reabilitação sendo requerido um parecer positivo emitido por este instituto e só após a repetição de exame exigido pós a formação inicial, os motoristas poderiam ser reabilitados.

c)      Quanto às tarifas alegam os Autores que no estabelecimento do tarifário dos táxis estes estão sujeito a regra uniforme para todos os motoristas imposta pela Associação Combustíveis e Subir.

Já na Plataforma Informática, cada Plataforma pode em concreto determinar o tarifário e o que distorce a concorrência importa referir que as tarifas dinâmicas não são um indício de concorrência desleal. Não é fácil determinar a diferença entre concorrência leal e desleal. Invocação do princípio da livre iniciativa e da livre concorrência.

d)     No que toca à idade máxima, não é verdade que enquanto os veículos dos táxis não podem ter mais de 12 anos os da Hidra possam chegar até aos 20 anos uma vez que não pode ser superior a 5 anos nos termos do art. 38.º do Código das Sociedades Comerciais.

e)      Finalmente quanto ao facto de a proibição de apanhar clientes na rua e de usarem praças terem como consequências a aplicação de coimas de baixo valor, sem efeito dissuasor a verdade é que não há conteúdo discriminador do Regulamento uma vez que as multas são suportadas pelo próprio motorista.

II. Apreciação

1. Dos factos

Dão-se como provados os seguintes factos:

a)      A 20 de Junho entrou em vigor o Decreto Regulamentar n.º5/2016 que veio estabelecer as condições de regularização das plataformas informáticas de transporte de passeiros.

b)     A 1 de Setembro foi introduzido na ordem jurídica um novo regulamento com o mesmo número e a mesma incidência;

c)      Não foi realizada audiência prévia dos interessados dando a oportunidade aos taxistas de através dessa forma se pronunciarem;

d)     O representante dos Taxistas enviou uma missiva ao Ministro do Ambiente;

e)      O Ministro do Ambiente não recebeu qualquer missiva por parte do representante da Associação de Taxistas Pé a Fundo;

f)       A Plataforma Informática Hidra solicitou autorização para a prossecução da sua actividade ao abrigo do Decreto Regulamentar tendo essa sido concedida;

g)      Donalda Clinton, representante da Hidra, encontra-se casada desde 1973 com Cill Blinton;

h)     Em 2001 Donalda Clinton manteve um relacionamento extraconjugal com Hilário Trump, actual Ministro do Ambiente;

i)        Falta de publicação do início do procedimento na internet;

j)       Falta de registo no sítio da internet da petição entregue pela associação de taxistas.

2. Do Direito

Cumpre analisar e decidir:

Na qualidade de atos promanados da função administrativa, os regulamentos estão sujeitos não só à Constituição como também à lei, a qual vincula os órgãos que procedem à sua edição (nº 2 do artº 266º da CRP). Trata-se da enunciação do princípio da legalidade administrativa que sujeita à lei ordinária todas as decisões dos órgãos da Administração, nelas se encontrando compreendidos os regulamentos.

Regulamentos administrativos são normas emanadas por órgãos ou autoridades competentes no exercício da função administrativa, com valor infra-legal e destinadas, em regra, à aplicação de leis ou de normas equivalentes. Os regulamentos, por sua vez, podem ser internos (esgotando a sua eficácia no interior da Administração tendo como destinatários os agentes administrativos nessa qualidade (visam a organização e o funcionamento da Administração) ou externos (projetam os seus efeitos para o exterior da Administração que os emana).

Esses podem ainda distinguir-se em regulamentos mediatamente operativos – que necessitam, para produzir os seus efeitos jurídicos na esfera dos destinatários, de atos concretos da sua aplicação- e diretamente operativos que produzem efeitos na esfera dos seus destinatários sem necessidade de um ato específico.

O procedimento regulamentar consta dos arts. 114.º a 118.º do CPA e a sua publicação é obrigatória (diário da república).

A diferença entre um ato administrativo e uma norma jurídica administrativa assenta no conteúdo individual (reporta-se a uma pessoa ou conjunto pessoal identificado) e concreto (regulação de uma situação bem caracterizada) do ato jurídico-administrativo decisório, que resolve situações específicas, contra o conteúdo geral (sem individualização de pessoas) e abstracto (regula situações definidas por conceitos ou categorias), com fundamento na lei, da norma administrativa, ficando assim de fora do conceito legal de ato administrativo os atos materialmente normativos (v. art. 112º CRP), como os regulamentos.

Do regulamento aplicável

Aplica-se o regulamento que estava em vigor na data da verificação dos factos e, não havendo nenhuma incompatibilidade entre o Regulamento de 20 de Junho e o posterior datado de 1 de Setembro do mesmo ano, aplica-se então o Decreto Regulamentar n.º5/2016 de 20 de Junho.

Da falta de publicação do início do procedimento na internet

“O procedimento é a sede na qual cumpre à Administração formular todos estes juízos e ponderações, em ordem à tomada das decisões que lhe incumbem” (Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo – o Novo Regime do Código do procedimento Administrativo, 2ª edição, Almedina, 2015, p. 75).

O procedimento administrativo desempenha inúmeras funções, tais como a de permitir o esclarecimento e ponderação de facto e dos interesses que devem ser tidos em conta na tomada das decisões, assim como visa assegurar a coordenação da atuação e intervenção dos vários órgãos administrativas envolvidas. É, assim, inerente ao procedimento administrativo uma dimensão de tutela subjetiva, sendo, por conseguinte, o procedimento, a sede privilegiada de intervenção dos titulares de direitos e interesses individuais.

Nos termos do n.º1 do art. 98.º do CPA, o início do procedimento teria de ser publicitado na Internet, no sítio institucional da entidade pública. Trata-se, esta, de uma formalidade procedimental que, perante a omissão Administrativa, conduz a uma situação de inércia formal. O seu incumprimento gera um vício de forma por preterição das formalidades exigidas.

Há assim, uma obrigatoriedade de publicidade do início do procedimento no website da entidade informando qual o órgão que decidiu desencadear procedimento, a data em que se iniciou procedimento, o objeto do regulamento e a forma como os cidadãos se podem constituir interessados.

Da preterição do direito de consulta dos taxistas

O novo CPA introduziu a obrigatoriedade de proceder à audiência dos interessados antes da tomada de decisão. Este trâmite formal surge como forma de concretização do preceituado constitucional patente no n.º5 do art. 267.º da Constituição da República Portuguesa que consagra o princípio da participação dos interessados na formação das decisões administrativas que lhes digam respeito e vai de encontro ao estatuído no art. 12.º CPA. O interessado acaba por ter uma influência direta nas decisões administrativas – na concretização do seu direito ao contraditório.

A doutrina constitucional entende que o direito à informação, previsto no art. 48.º da Constituição, na medida em que é exercido em sede de participação democrática, é-lhe conferido natureza análoga a direito fundamental nos termos do art. 16.º do texto constitucional.

Ao contrário do que acontece quanto ao procedimento do ato administrativo em que se entende que “é natural que nele se constituam como interessados os titulares de direitos ou interesses individuais passíveis de serem afectados pela decisão a tomar” o procedimento do regulamento só têm de seguir este trâmite formal nos termos do art. 100.º, isto é “quando o regulamento em preparação seja imediatamente aplicável, contendo por isso, disposições passíveis de afectar de modo directo e imediato, direitos ou interesses legalmente protegidos.” (Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo – O Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição, Almedina, 2015, p.110.).

Importa portanto perceber se estamos diante de um regulamento que contem normas imediatamente operativas pois se for o caso, o órgão de direcção do regulamento teria de ter submetido o projecto de regulamento à audiência dos interessados por um prazo não inferior a 30 dias.

Normas imediatamente operativas serão aquelas cujos efeitos jurídicos afectem imediatamente direitos ou interesses legítimos dos cidadãos (100.º, n.º1 CPA) “considerando-se que os afectam quando forem exequíveis por si mesmos, ou seja quando ofendam esses direitos ou interesses só pelo simples facto de entrarem em vigor.” (Ac. STA 01761/03).

É dúbio que as normas do regulamento prejudiquem interesses legais dos taxistas pelo simples facto de entrar em vigor uma vez que não só não são os destinatários dessas normas como em última analise tudo dependerá da forma como os utentes respondam e atuem no mercado concorrencial nada garantindo que passarão a preferir o serviço da Plataforma Hidra com consequente prejuízo para os taxistas.

Admite-se porém que face ao art. 68.º do CPA a legitimidade dos interessados possa ser considerada em termos muito amplos de modo a inserir nestes termos os taxistas enquanto defensores de interesses colectivos ou em defesa de interesses individuais (68.º, n.º1) mas nunca relativamente a interesses difusos (art.68.º, n.º2).

Cabe aferir se estamos diante de um caso do n.º 3 do art. 100.º nos termos do qual pode haver dispensa de audiência. Parecem admitir isso mesmo os Autores quando afirmam: “poderia esta audiência não ter tomado lugar […] dado o elevado número de interessados”.

Assim ao contrário do que previa o anterior art. 117.º CPA que possibilitava a preterição da audiência genericamente, o actual 100.º, n.º3 estabelece citérios alternativos relacionados com motivos de urgência, eventual comprometimento da utilidade e execução do regulamento ou quando o número de interessados seja muito elevado aludindo ao princípio da praticabilidade.

Embora possa ser dúbio qual o critério a que se deve atender para precisar com objectividade a fixação do número de interessados que deve existir para a verificação desse critério uma vez que os regulamentos têm um âmbito de aplicação que se repercute numa pluralidade indeterminada e indeterminável de destinatários (João Raposto, “Algumas Brevíssimas Notas Acerca do regulamento Administrativo no Projeto de Revisão do Código de Procedimento Administrativo”, Direito & Política, nº 4, de Julho-Outubro-2014, p 160.) cremos que de todo o modo a necessidade de regular a actividade de uma estrutura que já actuava em Portugal sem estar submetida a quaisquer parâmetros legais consubstancia uma situação de urgência e como tal o 100.º, n.º3 seria sempre accionado.

Subsidiariamente invocam os Autores o art. 101.º que consagra o direito à consulta pública como forma de recolher sugestões quando – entre outras razões – o número de interessados seja de tal modo elevado que não seja possível a realização da audiência.

Ainda que assim seja, a preterição do direito à audiência prévia “tem, em primeira linha, por objecto regular a estrutura organizatória da Administração, pelo que dele não decorre um direito passível de ser imediatamente invocado pelos cidadãos interessados perante as autoridades administrativas e de, por isso, ser judiciável com base directa no texto constitucional” (Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo – O Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição, Almedina, 2015, p.116.).

Assim não é possível entender que a não realização da audiência prévia dos taxistas seja causa de invalidade pelo n.º1 do art. 143.º uma vez que só no caso dos procedimentos sancionatórios é que o conteúdo essencial desse direito fundamental é posto em causa.

Do princípio do dispositivo

Com base na revolta sentida pela comunidade de taxistas foi organizada uma Manifestação no dia 27 de junho de 2016 em frente à Assembleia da República (ponto 12 da Petição Inicial). Na sequência desta manifestação alegam os Autores que se verificaram agressões a taxistas fruto de intervenção agressiva por parte da Polícia de Segurança Pública (PSP). A intervenção da PSP resultou no ferimento de 10 taxistas, tendo 3 necessitado receber tratamento hospitalar (ponto 15º da Petição Inicial).

Relativamente a esta questão, constata-se a sua irrelevância para efeitos decisórios no âmbito do presente caso, respeitando-se o princípio do dispositivo nas suas três vertentes visto que o Tribunal se abstém de pronúncia quanto a este ponto dada a inexistência de impulso processual (das partes) e de consequente delimitação dos contornos fácticos. Deste modo, a sentença tem de corresponder imperativamente aos pedidos formulados (art.609º, nº1 CPC), observando-se o princípio do pedido assente na disponibilidade das partes sobre o processo.

Da falta de registo no sítio da internet da petição entregue pela associação de taxistas tendente à revogação do Decreto-Regulamentar

Os autores alegam que a petição apresentada à Assembleia da República não foi objeto de registo informático no respetivo sítio da internet.

O direito de petição é o direito de apresentar exposições escritas para defesa de direitos, da Constituição, da lei ou do interesse geral. Pode ser exercido junto de qualquer órgão de soberania (exceto os tribunais) ou de quaisquer entidades públicas, sobre qualquer matéria, desde que a pretensão não seja ilegal e não se refira a decisões dos tribunais.

Tal direito, universal e gratuito, está previsto na constituição e na Lei 43/90, de 10 de Agosto, alterada pela lei 6/93 de 1 de Março e pela lei 15/2003 de 4 de Junho e pela lei 45/07 de 24 de Agosto, assim como está regulamentado no art.232º do Regimento da AR. De acordo com o art.8º da Lei 43/90, com as alterações referidas, a obrigação de receber as petições e de proceder  ao seu exame, assim como a de comunicar as decisões tomadas sobre as mesmas, concretiza o regime previsto nos números 1 e 2 do art.52º da CRP e visa garantir efetividade ao exercício do direito de petição.

A obrigação de exame está especificamente prevista na CRP para as petições dirigidas à AR, no art.178º, nº3. Deve a comissão parlamentar competente "apreciar e deliberar sobre as petições no prazo de 60 dias a contar da data da sua admissão", como estabelece o nº6 do art.17º da Lei 43/90. Admitida a petição, tal informação é comunicada ao peticionário ou ao primeiro subscritor.

No caso em apreço a petição não foi objeto de registo informático no sítio da internet (http://www.parlamento.pt/EspacoCidadao/Paginas/Peticoes.aspx), como alegaram e lograram provar os autores.

Ora, a AR é obrigada a manter um registo informático atualizado da receção e tramitação das petições, bem como a divulgar as providências tomadas, nos respetivos sítios. No endereço http://www.parlamento.pt/EspacoCidadao/Paginas/Peticoes.aspx, os cidadãos podem consultar toda a informação sobre as petições em apreciação ou já apreciadas pela AR: a sua tramitação; por outro lado, nos termos do art. 5º, nº1, B, da Resolução da AR 35/2007 de 20 de Agosto, a 2ª Série do Diário da Assembleia da República (DAR) "inclui os textos e relatórios das petições que devam ser publicados" (Qualquer petição subscrita por um mínimo de 1000 cidadãos é, obrigatoriamente, publicada no Diário da Assembleia da República e, se for subscrita por mais de 4000 cidadãos, é apreciada em Plenário da Assembleia) nos termos da lei e aqueles que a comissão competente entenda dar publicidade".

No sítio da internet https://www.parlamento.pt/DAR/Paginas/DAR2Serie.aspx poderão ser consultados os textos e relatórios das petições. Tal edição faz fé plena e a publicação dos actos através dela realizada vale para todos os efeitos legais.

Os autores alegaram e provaram que a AR não incluiu no sítio http://www.parlamento.pt/EspacoCidadao/Paginas/Peticoes.aspx, a receção e a tramitação da petição por si apresentada;

Todavia, os autores/peticionários nada referem sobre se a informação da admissão da petição lhes foi não comunicada, nem referem se o texto e relatório da mesma foi publicado no DAR, II Série B. Tendo a petição dos autores sido subscrita por mais de 1000 subscritores, deveria ser publicada no DAR.

Concluindo, a AR não cumpriu o dever de publicitação da petição apresentada pelos autores, dever resultante do estabelecido no art.18º, nº1, da lei 43/90 de 10 de Agosto, cujo teor visa  “[…] assegurar a gestão e publicitação adequadas das petições.”

Do extravio de uma missiva endereçada ao Ministro do Ambiente pelo representante dos taxistas

Alegam os autores, na Petição Inicial, que o Representante da Associação de Taxistas Pé a Fundo terá enviado uma missiva endereçada ao Ministro do Ambiente que terá sido extraviada por, alegadamente, Donalda Clinton ter pedido a Alberto João Floresta, chefe dos correios, para não proceder à entrega da referida carta, ao seu destinatário.

Durante o seu depoimento, no decurso do Julgamento, negou Alberto João Floresta, ao Tribunal, a existência de qualquer ação por si descrita com o fim de extraviar a missiva, enviada pelo Representante da Associação de Taxistas Pé a Fundo, que tinha como destinatário o Ministro do Ambiente. Perante estas alegações dos Autores, quando confrontado, Alberto João Floresta confirmou a receção do email enviado por Donalda Clinton, embora tenha referido que não procedeu ao extravio da missiva por respeito aos seus valores pessoais, os quais não se concatenam, segundo o próprio, na prática de quaisquer atos menos lícitos ou obscuros.

Assim, e nos termos da regra geral do art. 342º do Código Civil, aquele que invoca um direito estará incumbido de fazer a prova dos factos constitutivos, modificativos ou extintivos desse direito. Assim, não obstante os Autores terem provado o envio de um email destinado a solicitar ao chefe dos Correios que procedesse ao extravio da missiva, o Tribunal não dispõe de elementos suficientes para entender que se pode imputar ao chefe dos Correios o extravio da missiva, que o Ministro do Ambiente nunca chegou a receber, o que se justifica com a negação, sob juramento, por parte de Alberto João Floresta, de quaisquer atos destinados ao extravio da missiva.

Concluindo, entende o Tribunal, além do referido, que a missiva alegadamente enviada e que tinha como destinatário o Ministro do Ambiente não apresenta um carácter substancialmente relevante para efeitos da decisão, uma vez que, mesmo que tivesse sido entregue ao seu destinatário, e tendo por base as sucessivas reuniões entre a Associação de Taxistas Pé a Fundo e o Ministério do Ambiente, o consenso iria continuar sem ser alcançado, independentemente de a missiva chegar ou não ao seu destinatário preconizado. Assim, entende o Tribunal que a missiva apenas poderia ter relevância em sede de negociação entre as partes envolvidas, com o objetivo de evitar que fosse intentada uma ação para o efeito. Não obstante e após a ação ter sido intentada, não cremos, neste Tribunal, existir alguma relevância que possa ser tida em conta no seio da matéria factual.

Da falta de imparcialidade do responsável pela autorização concedida à plataforma informática Hidra

Alegam os autores a falta de imparcialidade do Sr. Ministro Hilário Trump para analisar o pedido de autorização efectuado pela plataforma informática Hidra invocando para tal a existência de um relacionamento de índole sentimental com Donalda Clinton.

De acordo com o n.º2 do art. 266.º da Constituição da República Portuguesa «Os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei e devem actuar, no exercício das suas funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé». Isto é, devem actuar em equidistância quanto aos interesses em presença, de modo a projectar para a comunidade um sentimento de credibilidade e confiança.

Como corolários do princípio da imparcialidade, aqui posto em causa, surgem os princípios da transparência e da neutralidade. Assim, concretizando, todas as decisões devem ser tomadas tendo como fim o interesse público e não o interesse pessoal.

Os mecanismos de controlo que asseguram esta garantia de imparcialidade atuam na atividade desenvolvida no âmbito da margem de livre apreciação, devendo garantir-se que a tomada de decisão pelo órgão da Administração Pública não é manifestação de interesses que a impeçam de transparecer a neutralidade desse mesmo órgão que interveio no processo decisório.

 Tal garantia manifesta-se como uma vertente da boa administração, vertente essa expressa no Princípio da eficiência nos termos do art. 5.º do Código de Procedimento Administrativo, devendo assim promover-se a confiança na atuação da Administração.

O princípio da imparcialidade está consagrado no art. 9.º do CPA: «A Administração Pública deve tratar de forma imparcial aqueles que com ela entrem em relação, designadamente, considerando com objectividade todos e apenas os interesses relevantes no contexto decisório e adotando as soluções organizatórias e procedimentais indispensáveis à preservação da isenção administrativa e à confiança nessa isenção.».

A violação deste princípio comporta a anulabilidade do acto ao abrigo do n.º 1 do art. 76.º CPA mas para tal têm de estar preenchidos alguns dos pressupostos conducentes ao impedimento dos órgãos e agentes da administração previstos no art, 69.º do mesmo Código.

Os impedimentos visam obstar à tomada de decisões por órgãos ou agentes da Administração por razões concretas que naquele caso possam conduzir a uma prevalência de interesses privados dos envolvimentos sobre os interesses públicos que lhe cabem defender e tutelar.

Assim sendo “o órgão responsável pela direcção do procedimento dispõe de poderes mais ou menos amplos (muitas vezes extremamente amplos) de conformação do procedimento administrativo, que deve exercer no respeito pelo dever de assegurar a mais adequada prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares, e em especial por princípios fundamentais como a imparcialidade”. (Mário Aroso de Almeida, Teoria Geral do Direito Administrativo – O Novo Regime do Código do Procedimento Administrativo, 2ª edição, Almedina, 2015, p.84.).

Um dos problemas que surgem a respeito dos impedimentos diz respeito à determinação da taxatividade do elenco legal previsto no art. 69.º CPA. Entende a doutrina maioritária e este tribunal que as situações aí descritas são taxativas e que não tem lugar a aplicação do n.º1, alínea b) uma vez que Donalda Clinton é casada Com Cill Blinton pelo que não vive em condições análogas às dos cônjuges com Hilário Trump como sustentam os Autores.

Do estabelecimento pelo Decreto-Regulamentar de condições desiguais e violadoras do princípio da concorrência

i)        Quanto à existência de condições mais favoráveis para as plataformas informáticas:

Tratam-se aqui de dois serviços diferentes, pelo que ambos funcionam com sistemas diferentes. Numa necessidade de adaptar o facilitismo das tecnologias com serviços já existentes, a Hidra vem possibilitar aos seus clientes um maior comodismo na aquisição dos seus serviços, via eletrónica.

As alegações feitas pelos autores de que os motoristas têm condições mais favoráveis em relação aos taxistas, justifica-se pela dissemelhança que funcionam, não por razões jurídicas. Tratando-se de serviços diferentes é natural que haja diferentes condições. Mas o Tribunal não entende que haja condições mais favoráveis para este ou aquela empresa, uma vez que tanto taxistas, como a Hidra têm vantagens únicas que o outro não tem, nomeadamente a possibilidade, por parte dos taxistas, na utilização das faixas bus da via pública. 

No que diz respeito à idade máxima dos veículos utilizados quer por uma, quer por outra parte, o alargamento da idade dos carros utilizados na prestação de serviço da Hidra justifica-se, uma vez que se tratam de veículos pessoais, não criados especificamente para aquele serviço e a iminente precariedade dos motoristas, como tal, consequência das elevadas exigências da plataforma informática, uma vez não se justificar a exigência de aquisição de um veiculo novo para o serviço, que pode, mesmo após o período experimental, não ser de longa duração e não se tratar, na maioria dos casos, de profissão a tempo integral, tratando-se de uma segunda profissão.

Na Petição Inicial, os Autores alegam que a representante da Plataforma Informática Hidra, Donalda Clinton, não se submeteu à formação exigida pelo Decreto Regulamentar nº5/2016, de 20 de Junho de 2016, que visa estabelecer as condições de regularização das Plataformas Informáticas de transporte de passageiros, de modo a garantir o funcionamento do mercado concorrencial no setor (pontos 25º e 28º da Petição Inicial).

De acordo com o art.13º do Decreto Regulamentar, quando a plataforma informática não preste atividade há pelo menos 5 anos, devem observar-se os critérios expostos no nº2, alíneas a) a d) para que possa ser concedida a autorização de funcionamento, dispondo ainda o nº4 que nos casos inseridos na letra do nº2, findo o período e a consequente realização dos inquéritos aos passageiros, compete ao Ministério do Ambiente avaliar se a plataforma possui condições para que lhe seja concedida a autorização.

É nesta linha de raciocínio que os Autores se baseiam, a respeito do pedido de anulação da autorização concedida pelo Ministério do Ambiente à plataforma informática Hidra. Deste modo, atendendo à disposição presente alínea b), do nº2, do art.13º, “ o Representante (…) deverá efetuar formações de modo a garantir o bom funcionamento do serviço que irá ser prestado”.

Assim, considerando o exposto, a contrainteressada contesta as alegações efetuadas pelos Autores, visto que embora efetivamente a Plataforma Informática Hidra apenas se tenha apresentado no mercado sob essa nomenclatura a 18 de Novembro de 2014, importa atender que esta entidade é o resultado da fusão de duas outras plataformas informáticas, em concreto da Plataforma Informática Tifão e da Plataforma Informática Equidna constituídas em Outubro de 2010 e Fevereiro de 2011, respetivamente (vide pontos 40º e 41º da Contestação).

Desta forma, a contra-interessada argumenta que os critérios a observar para que se verifique a regularidade da concessão de autorização correspondem aos dispostos no nº1 do art.13º, uma vez que nos termos do art.97º, nº1 do CSC “duas ou mais sociedades, ainda que de tipo diverso, podem fundir-se mediante a sua reunião numa só”, relevando ainda aludir ao art 112º do CSC, na medida em que este estabelece na sua alínea a) que com a inscrição da fusão no registo comercial se opera a extinção das sociedades incorporadas ou, no caso de constituição de nova sociedade, todas as sociedades fundidas, transmitindo-se os seus direitos e obrigações para a sociedade incorporante ou para a nova sociedade.

Neste sentido, constata-se que se verifica uma fusão por constituição de nova sociedade, para a qual se transferem globalmente os patrimónios das sociedades fundidas, sendo aos sócios destas atribuídas partes, ações ou quotas da nova sociedade. Esta forma também designada por fusão por concentração pauta-se por prever que ativos e passivos das diversas empresas sejam transferidos para uma nova empresa (a constituir), sendo as empresas originais dissolvidas e mantidos os respetivos sócios.

Desta forma, alega a contrainteressada que “a fusão não corresponde à extinção da sociedade, havendo uma manutenção das entidades anteriores, que apenas se transformaram. As situações jurídicas antes encabeçadas pelas sociedades envolvidas vão surgir na entidade resultante da fusão, sem que qualquer alteração nelas se possa revelar” (ponto 42º da Contestação).

Crê-se ser este o entendimento correto tendo em consideração, como já foi supra referido, o exposto no art.112º al. a) do CSC, sendo contabilizado o período decorrido previamente à fusão para efeitos de atribuição de autorização de funcionamento, cujos critérios a observar, em virtude da verificação da prestação de atividade há pelo menos 5 anos, deverão ser os presentes no nº1 do art.13º do Decreto Regulamentar nº5/2016, de 20 de Junho de 2016.

Conclui-se, deste modo, que a Representante da Plataforma Informática Hidra não se encontrava sujeita a efetuar formações, tal como exposto no art. 13º, nº2 al. b).

Para que as Plataformas Informáticas possam ser autorizadas a funcionar, nos termos do art. 12.º do Decreto Regulamentar 5/2016 de 20 de Junho, é necessários que cumpram os requisitos mencionados no referido artigo.

Os autores alegam (vide pontos 56.º e 57.º da Petição Inicial) que é necessário um período experimental de quatro semanas para que a Hidra pudesse funcionar legalmente e, segundo os autores, tal não foi respeitado (vide art. 13.º n.º2 al. c) Regulamento 5/2016 de 20 de Junho).

Neste contexto, vêm os contrainteressados contra-alegar que praticam a atividade há mais de cinco anos (em consequência da alegada fusão, pontos 42, 43 e 44 da Contestação), pelo que se lhes aplica o n.º1 do mencionado artigo e não estão sujeitas a um período experimental: “[…] embora efectivamente a Plataforma Informática Hidra apenas se tenha apresentado no mercado sob essa nomenclatura a 18 de Novembro de 2014, é necessário tomar em consideração que esta entidade resulta da fusão de duas ou mais plataformas informáticas, nomeadamente a Plataforma Informática Tifão e a Plataforma Informática Equidna, constituídas em outubro de 2010 e Fevereiro de 2011, respectivamente” (ponto 41 da Contestação).

Também alegam, estes últimos, estar preenchido o requisito da al. b) (visita do representante do Ministério do Ambiente que atestou a conformidade com os restantes requisitos do regulamento- ponto 45 da Contestação).

Cabe assim, determinar, se ao regime da Hidra se se aplica o disposto na al. c) do n.º1 do art. 13.º. Para isso, é necessário concluir se a fusão releva para efeitos de contagem do período de atividade:

A figura da fusão é a dissolução de duas sociedades que se vão concentrar numa só de acordo com o n.º1 do art. 97.º do CSC. A sociedade a fundir desaparece de forma total ou parcial, vindo a constituir uma nova sociedade que a vem a adquirir no que se refere às suas obrigações e direitos.

Trata-se de um caso de fusão por constituição de uma nova sociedade, supra abordado. Uma vez que a ratio da norma regulamentar (art. 13.º/1) visa facilitar o exercício da atividade das Plataformas Informáticas que exerçam a sua atividade há mais anos (em abono da experiência profissional), essa não fica prejudicada com a inclusão no seu alcance do caso particular da Hidra segundo o qual tal atividade é prestada desde 2011, ainda que sobre outra forma, uma vez que não fica prejudicado a componente da profissionalidade subjacente ao fim da norma. Conclui-se, assim, que se aplica o disposto no n.º1 do art. 13.º do Regulamento 5/2016.

Constatou-se da existência de diferentes períodos de formação inicial, sendo que a Hidra, nos termos do artigo 6º, nº 2 do Regulamento 5/2016 (de Setembro), tem 30h de formação no mínimo. Formação, esta, que engloba as capacidades mínimas de interação com os clientes para uma boa prestação de serviço de forma a corresponder com as exigências da plataforma informática.

Os motoristas da Hidra não são submetidos a nenhum exame com base nesse regulamento. Não parece que aqui se justifique este exame, uma vez que para se estar apto a prestar os serviços que a Hidra oferece, seja apenas exigível a carta de condução, não se justificando imposição de exame prático. Isto porque não estamos perante uma profissão qualificada ou regulamentada que leve à exigência de requisitos objetivos específicos ou de uma exigência técnico-científica que obriga a certas qualificações exigidas por lei.

O transporte individual de passageiros exige idoneidade e capacidade pelo zelo da segurança dos passageiros, o saber interagir com eles e, claramente, a condução diligente, pelo que o curso inicial bastará para implementar todas estas capacidades aos eminentes motoristas, sendo-lhes credenciada, posteriormente, estas idoneidades que a frequência do curso atribui.

Nesta via, o Tribunal entende que a regulamentação destes serviços pela existência do Regulamento 5/2016 (de Setembro) se mostra suficiente na delimitação mínima e máxima daquilo que deve ser o serviço destas plataformas informáticas para transporte individual de pessoas.

A Constituição da República Portuguesa consagra no seu a art. 61º, nº1, o direito de iniciativa económica, o qual deve ser livremente exercido.

Assim, como agente económico inserido no mercado, exercendo a sua atividade como sendo uma plataforma de transporte de passageiros, a Plataforma Informática Hidra, goza de liberdade de recrutamento dos seus funcionários, nomeadamente no que concerne aos motoristas que exercem esta atividade a título profissional.

Nos termos do art. 13º da Constituição República Portuguesa, correspondente ao princípio da igualdade, todos os cidadãos são iguais perante a lei.

Na sua vertente da não-discriminação, entende o Tribunal que, na senda do art. 13º nº2 da Constituição da República Portuguesa, nada obsta à reintegração de motoristas com registo criminal, uma vez que ninguém pode ser prejudicado em virtude da sua condição social. Isto é, no caso dos motoristas da Plataforma Informática Hidra, mesmo aqueles que tenham cumprido pena privativa da liberdade, o princípio da igualdade deve permitir a sua integração, inerente ao direito de iniciativa e liberdade privada, no mercado de trabalho, não havendo motivos que obstem à contratação de motoristas que apresentem registo criminal, uma vez que estes gozam das mesmas liberdades dos restantes cidadãos, não devendo, nesta perspetiva, ver limitado o seu direito de iniciativa privada, quer no que concerne aos trabalhadores, quer no que concerne aos próprios empregadores. 

Assim entende o tribunal que:

A Hidra opera através de uma plataforma tecnológica que utiliza uma aplicação para smartphone de modo a ligar agentes económicos que queiram prestar este serviço e consumidores que dele queiram usufruir.

A ligação entre ambos ocorre após ambas as partes se registarem e aceitarem os termos e condições de utilização da plataforma. Atendendo à dogmática jurídica numa vertente negativa a Hidra não dispõe de veículos para efectuar o transportar terceiros e como tal não presta verdadeiramente um serviço de transporte.

A contratação do serviço é celebrada diretamente entre o consumidor e o operador económico.

Por outro lado, o sector dos táxis está indubitavelmente inserido na indústria dos serviços e é amplamente regulamentado no direito nacional.

Assim este assenta numa estrutura em que existem requisitos como o alvará́, o licenciamento, a contratação e formação de motoristas e seguros de transporte de passageiros.

O transporte em veículos ligeiros de passageiros só́ é permitido através de táxis cuja actividade é regulada pelo Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de agosto, alterado pela Lei n.º 156/99, de 19 de Setembro, pela Lei n.º 106/2001, de 31 de agosto, pelo Decreto-Lei n.º 41/2003, de 11 de Março, pelo decreto-lei n..º 4/2004, de 6 de Janeiro, e pela Lei n.º5/2013, de 22 de Janeiro que veio transpor para a ordem jurídica interna a Diretiva 2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de Dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno.

Para o exercício da actividade de transportes em táxi é necessária uma licença: um alvará́ emitido mediante a comprovação, dos requisitos do n.º 2 do artigo 6.º da Portaria n.º 334/2000, de 12 de Junho.

As empresas titulares de alvará́ emitido pelo IMT podem licenciar veículos para transporte em táxi de acordo com artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 251/98. Tais licenças são emitidas pelos Municípios mediante concurso publico.

Os veículos têm de cumprir os requisitos previstos na Portaria n.º 277-A/99, de 15 de Abril, Despachos n.º 15680/2002, de 15 de Julho e n.º 10009/2012, de 25 de Julho e os motoristas estão sujeitos a regimes jurídicos de acesso à profissão e certificação das respetivas entidades formadoras de acordo com a Lei n.º 6/2013, de 22 de Janeiro.

 Os preços de atividade encontram-se tabelados, de acordo com convenção celebrada entre a Direção Geral das Atividades Económicas (DGAE) e as associações do setor e devem ser afixadas no veiculo, conforme o Decreto-Lei n.º 297/92, de 31 de Dezembro. A convenção de preços foi assinada DGAE, pela Associação Nacional dos Transportadores Rodoviários em Automóveis Ligeiros (ANTRAL) e pela Federação Portuguesa do Táxi (FPT).

Por sua vez, a Plataforma Hidra utiliza um ambiente virtual que expressa num novo conceito de mobilidade urbana.

A adesão a esta plataforma ocorre através da obtenção da licença do software.

Trata-se de uma estrutura empresarial de acesso restrito pois está dependente da aceitação das condições da aplicação. Pelo contrário o serviço de táxi é aberto ao público em geral. Como tal considera-se que estes atendem a grupos diferenciados de consumidores havendo uma abrangência social distinta e com vista a propiciar a satisfação de uma procura específica de transporte.

As viagens são remuneradas eletrónica e automaticamente não havendo entrega de numerário ao motorista o que pode inclusive conduzir a um regime de maior transparência fiscal uma vez que tais transferências são facilmente rastreáveis.

A existência de serviços como os da Hidra consideram-se uma mais-valia na medida em que se apresenta como uma alternativa mais barata e fácil para o transporte individual, reduz utilização de viaturas individuais, possibilitando uma melhoria ambiental na emissão de fumos e gases tóxicos nas grandes cidades (levando à concretização de directivas comunitárias de vertente ambiental) e oferece uma maior empregabilidade ao país, especialmente pela concentração na contratação de motoristas com passado criminal, parte da sociedade que encontra especiais dificuldades de inserção social.

Em Portugal já existem modelos empresariais semelhantes à Hidra nomeadamente:

a)      Blacklane (www.blacklane.com) - Plataforma alemã fundada em 2008 que opera em mais de 180 cidades incluindo Lisboa e Porto. 

b)      BlaBlaCar (www.blablacar.com) - Plataforma francesa que oferece um serviço de partilha de boleias interurbanas remunerado.

Atendendo a um enquadramento jurídico-constitucional desde logo o art. 61.º consagra o princípio da livre iniciativa económica privada e da livre concorrência.

A “iniciativa económica privada” a que se refere o n.º1 do preceito diz respeito a uma iniciativa económico-produtiva de caráter empresarial (envolve a produção/comercialização de bens e fornecimento de serviços para o mercado através de uma organização autónoma constituída para o efeito).

A liberdade de empresa consagrada, então, no n.º1 do art. 61.º da Constituição da República Portuguesa apresenta uma conexão estreita com o Princípio da concorrência, cuja efetivação constitui uma incumbência prioritária do Estado (artigos 81.º al. f), e 99.º als a) e c)).

Este princípio possui uma dimensão que se manifesta no Direito europeu, nomeadamente pelo princípio de uma economia de mercado aberto e de livre concorrência (art. 119.º/1 Tratado de Funcionamento da União Europeia).

O princípio da liberdade de empresa não é uma liberdade fundamental de índole económica e análoga aos direitos, liberdades e garantias, constituindo pois um princípio de organização económica (al. c) do art. 80.º).

A liberdade de empresa implica a liberdade de concorrência, isto é, manifesta-se na conquista de um espaço de influência e negócio no mercado. É preciso ainda ter em conta o princípio da concorrência efetiva e equilibrada que se extrai dos artigos 81.º al. f), e 99.º als. a) e c). Então, a liberdade de empresa exerce-se no âmbito de uma economia de mercado mista (art. 80.º als c) e b)), envolvendo a liberdade de acesso ao mercado e a atuação concorrencial.

O Tribunal Constitucional tem entendido este princípio com base numa dupla vertente: Liberdade de iniciar uma actividade económica e liberdade de gestão e actividade da empresa. Assim por exemplo no acórdão n.º 158/07  vem dizer que “delimitado o alcance constitucional do direito à livre iniciativa económica privada enquanto “direito de criação da empresa” e “direito de escolha do objecto e modo de gestão” da mesma, [quando] manifestamente nenhuma dessas liberdades - de criação, de escolha do objecto ou de gestão da empresa - que se consideram incluídas no conteúdo desse direito [seja] minimamente atingido pelas normas improcede em absoluto, o juízo de inconstitucionalidade.”

Na sede da concretização de um mercado digital único propugnada pela União Europeia, o Tribunal de Justiça da União Europeia tem vindo a apelar à ratio do Decre-to-Lei n.º 92/2010 - que transpôs a Diretiva 2006/123/CE de 12 de Dezembro - seja respeitada constituindo os Estados Membros no dever de não condicionarem o acesso ou o certas actividades o sector dos serviços a requisitos contando que esses visem afastar discriminações ou sejam justificados pelo interesse geral.

A Lei 6/2013 confere aos táxis um estatuto de serviço público e como tal só eles podem usar as faixas de Bus, recolher clientes na via pública e obter benefícios fiscais.

Contudo a verdade é que a sua actividade assume um cariz económico privado enquanto actividade de mercado e como tal deve estar aberta à concorrência.

Os transportes em veículo descaracterizado tais como os da Hidra não violam a concorrência e assentam em moldes empresariais e estruturais distintos pelo que embora concorram no mesmo sector «transporte de passageiros» são realidades distintas e incomparáveis.

III. Decisão

Em face do exposto acordam os juízes deste tribunal em julgar improcedente a acção.

Registe-se e notifique-se.

Custas pelos autores.

Lisboa, 11 de Dezembro de 2016.

Daniela Silva.

Diana Correia.

Diogo Lindo.

Pedro Pinto.

Sara Silva.