Processos em Massa - Breve análise ao novo artigo 48º do CPTA

A figura dos Processos em Massa é recente no ordenamento português, contudo foi uma das que sofreu uma maior reforma com o novo CPTA em 2015. A figura dos Processos em Massa encontra-se hoje prevista no artigo 48º do CPTA. Esta norma, apesar de recente no ordenamento português, foi uma das que sofreu uma maior reforma com o novo CPTA.

Com a evolução do Estado Social houve uma inevitável massificação de relações entre a Administração e os cidadãos, que acabou por traduzir-se num aumento exponencial de litígios nos tribunais administrativos. Este aumento criou dificuldades aos tribunais portugueses, que os sobrecarregou e consequentemente essa dificuldade resultou numa tutela menos eficaz dos direitos dos particulares. Deste modo, aumentou a importância de agilizar o contencioso sob pena de a tutela em tempo útil e o respetivo cumprimento da exigência constitucional do artigo 20º/ 4 CRP ficar afetada.

O surgimento dos processos em massa, com inspiração no ordenamento jurídico espanhol, na reforma do contencioso administrativo em Espanha, deveu-se à multiplicidade de litígios que têm por objeto o mesmo ato e que são causados pela atividade da Administração de resolver situações idênticas, mas respeitantes a uma pluralidade de pessoas. Houve assim necessidade de encontrar um mecanismo judicial capaz de resolver com maior economia processual, com segurança e eficácia e sem pôr em causa o direito individual de cada indivíduo a uma efetiva tutela judicial.

Na análise do Direito Comparado, os ordenamentos jurídicos como Estados Unidos da América, Brasil, Itália, Espanha e Alemanha, procuram encontrar uma maneira de articular os mecanismos processuais de forma a ser possível tutelar um conjunto de interesses plurais, quer individuais quer supraindividuais, através de uma defesa conjunta, económica e ágil. Contudo, há uma diferenciação no que toca aos interesses comuns a que os mecanismos processuais se referem para atribuir a legitimidade processual, para conformar o seu regime e determinar os efeitos da sentença e as possibilidades de execução.

O Direito Administrativo caracteriza-se, e cada vez mais, por um aumento da complexidade e do número de processos que envolvem uma maior quantidade de indivíduos envolvidos, para além do relacionamento duradouro entre a Administração e os particulares. O Professor Vasco Pereira Silva interpela para o facto de as escolhas da Administração envolverem muitos interesses e muitas pessoas, pelo que é normal a existência de processos em massa no Contencioso Administrativo. O art. 48º CPTA tem como função evitar que várias ações similares já intentadas, sejam todas apreciadas pelo tribunal implicando um dispêndio de tempo e recursos.

Cumpre agora fazer uma alusão ao conceito em estudo e os Processos em Massa, segundo o art. 48º CPTA, permitem que, face a um grande número de processos com semelhanças suficientes, se possa selecionar um deles, o denominado Processo-Modelo ou Processo-Piloto, ficando os demais suspensos, a aguardar a decisão judicial quanto ao que avançou. O processo selecionado passa a ser tratado como urgente (art.º 48, nº 8 do CPTA) e, uma vez tomada a decisão judicial quanto aos que avançaram, devem os autores nos processos suspensos adotar uma conduta, optando pelas alternativas concedidas no número 9 do artigo 48º.

Este regime, inspirado no direito espanhol, visa promover a redução do número de litígios a apreciar pelos tribunais e a uniformizar decisões respeitantes a questões idênticas. O art. 48º na sua redação primitiva procurava restringir o menos possível a tutela dos interessados que veem colocados os seus processos em suspenso, proporcionando-lhes garantias mais fortes daquelas que resultavam dos preceitos da lei espanhola. Com a revisão de 2015, de modo a conferir maior efetividade, o novo nº 9, vem impedir os interessados, depois de notificados, a optarem por darem andamento ao seu próprio processo, que tinha ficado suspenso.

É de grande importância fazer a distinção entre o processo de massas urgente (arts. 36º/ 1, b), 97º e 99º CPTA) e o mecanismo dos processos em massa (art. 48º CPTA). Estes dois processos visam a uniformização jurisprudencial e agilizar os processos, no entanto “a forma como atuam é, do ponto de vista processual, estruturalmente diferente”. Este mecanismo de agilização processual não constitui um processo principal, ao contrário do novo tipo de processo urgente que se destina a tramitar um conjunto de pretensões relativas às situações previstas no art. 99º/ 1, a) a c). Assim, o primeiro configura-se como um meio processual autónomo, sendo o segundo apenas um instituto processual cuja aplicação se faz a processos já existentes. É assim utilizado o regime dos procedimentos em massa nos casos em que, pela natureza do objeto do litígio já se sabe a priori que o processo será de massas, pela multiplicidade de partes interessadas com a decisão de mérito do processo.

O processo especial e urgente para certos tipos de litígios de massa (artigos 97.º e 99.º CPTA) consubstancia-se em: uma vez intentada a primeira ação, os restantes interessados estão obrigados a apresentar os seus processos/pedidos perante o mesmo tribunal, que apensa os processos. O regime dos processos em massa é diferenciador, porque o que está em causa nestes casos é um meio processual principal e não um mecanismo que permita agregar processos semelhantes a correr em diferentes tribunais. Este regime urgente tem como principais objetivos: adaptar o contencioso administrativo ao fenómeno da litigância de massa; obtenção de decisões mais céleres; e garantir o tratamento igual para situações iguais, assim como promover a uniformidade jurisprudencial.

            O art. 48º CPTA apresenta como requisitos do processo: o número mínimo de pendências; as diferentes pronúncias da mesma entidade administrativa; a mesma relação jurídica material; a suscetibilidade de ser decidido com base na aplicação das mesmas normas a idênticas situações de facto; e a audiência das partes.

Dispõe o art. 48º/ 1 CPTA que a aplicação destes processos em massa pode ocorrer em duas situações: mais de 10 processos reportados a diferentes pronuncias da mesma entidade administrativa, respeitantes à mesma relação jurídica material ou respeitantes diferentes relações jurídicas materiais coexistentes em paralelo, mas suscetíveis de ser decididas com base na aplicação das mesmas normas a idênticas situações de facto.

Nestes casos, o presidente do tribunal deve determinar o andamento de apenas um dos processos e a suspensão dos demais que aguardaram a decisão do primeiro, havendo posteriormente a extensão da decisão para estes.

No antigo CPTA, exigia-se a existência de mais de 20 processos em moldes semelhantes ao atual. O número de processos necessários para aplicação da figura em análise foi alvo de controvérsia, pois revelava-se excessivo, limitando a aplicação do processo em massa pelos tribunais.

Outra questão discutida na doutrina portuguesa referia-se à exigência, ou não, de que os processos estivessem pendentes no mesmo tribunal administrativo ou se, pelo contrário, era suficiente a pendência no conjunto dos tribunais administrativos nacionais. Wladimir Brito entendia que a solução legalmente consagrada exigia a pendência no mesmo tribunal administrativo por falta de norma reguladora de conflitos que permitisse o entendimento contrário. Em sentido oposto, João Tiago Silveira, entendia que, através de uma interpretação extensiva do preceito, fundada no fim prosseguido pelo instituto, os processos exigidos podiam estar pendentes em tribunais diferentes da jurisdição administrativa. Porém, esta querela doutrinária ficou resolvida com o novo nº 7 do art.º 48 do CPTA, fixando que, em caso de processos existentes em diferentes tribunais, a aplicação deste regime é determinada pelo Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, a quem compete estabelecer qual ou quais os processos que devem ter andamento, oficiosamente ou mediante proposta dos presidentes dos tribunais envolvidos.

Segundo Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, os processos podem correm em diferentes tribunais sejam apensados, sendo posteriormente aplicável a todos os mecanismo dos processos em massa, que segundo a maior parte da doutrina, consideram que apenas pode ser utilizado este processo quando corram no mesmo tribunal.

No requisito das diferentes pronúncias da mesma entidade administrativa, o legislador pretendeu alargar o âmbito do mecanismo, sendo aplicável desde que os atos sejam emitidos pela mesma entidade administrativa, independentemente do órgão responsável pela mesma emissão. Assim, é concebível a agregação de atos de diferentes órgãos da mesma entidade administrativa. Revela-se suficiente a existência da mesma relação jurídica material ou a suscetibilidade de decisão com base na aplicação das mesmas normas jurídicas a idênticas situações de facto.

Entende-se por relação jurídica material a ordenação de dois ou mais sujeitos jurídicos em relação a outros através da atribuição de poderes e deveres, isto é, de posições jurídicas ativas e passivas. Têm assim de ser idênticas para que todos os processos comportem a mesma decisão, ou seja, que sejam suscetíveis de ser decididas com base na aplicação das mesmas normas.

É com recurso ao critério da mesma relação jurídica material e ao critério da suscetibilidade de decisão com base na aplicação das mesmas normas a idênticas situações de facto, que o legislador do CPTA acaba por indicar como se reconhecem processos em massa.

O nº 1 do art. 48º CPTA determina ainda que o juiz tem de ouvir as partes antes de proceder ao regime do processo em massa. Esta audição das partes incide em dois aspetos, por um lado, acerca da conveniência da aplicação do mecanismo dos processos em massa, e por outro, sobre o processo ou processos que deverão ser escolhidos para avançar. Apesar do artigo não referir o prazo para a audição das partes, seguimos a opinião de João Tiago Silveira em aplicar o prazo de 10 dias do art. 29º do CPTA. Quanto à escolha do Juiz Presidente, trata-se de uma novidade introduzida pelo ordenamento português que facilmente se compreende, pois o Juiz Presidente poderá ter uma visão ampla e compreensiva de todos os processos pendentes no tribunal.

Quanto aos critérios de escolha dos processos, entende-se normalmente que se deve optar pelo processo que garantir um tratamento completo e global das questões jurídicas em causa.

Relativamente ao art. 48º/ 3 CPTA contém uma exigência de segurança e justiça. Indica que a escolha do processo modelo deve garantir que nele se discutem todos os aspetos de facto e de direito.

O antigo nº 4 do artº 48 do CPTA não era concreto quando determinava a aplicação dos prazos dos processos urgentes, visto que existem prazos diferentes para cada tipo de processo urgente. Wladimir Brito entendia assim que a urgência dos processos em massas era relativa, correm os prazos gerais, que seriam de 5 ou 10 dias respetivamente. Defende assim que o prazo que se devia aplicar era o do contencioso pré-contratual. Todavia, o novo CPTA veio solucionar também esta dificuldade, referindo o nº 8 que são aplicáveis os prazos constantes do art. 36º/ 4 do CPTA para processos urgentes, isto é, metade do prazo fixado para a ação administrativa. O objetivo é conseguir uma decisão rápida e bem fundamentada e como chama atenção o Professor Freitas do Amaral “assegurar que a decisão que venha a ser proferida venha a ser assumida por todos”.

Após a decisão para os processos escolhidos, esta é notificada às partes nos processos suspensos, sendo que os autores dos mesmos podem, dentro do prazo de 30 dias, desistir do pedido ou recorrer da sentença proferida (art. 48º/ 5 CPTA). No entanto, é de observar que o legislador no processo urgente, o prazo estabelecido é de 15 dias (art. 147º CPTA), mas já se optou pelo prazo geral de 30 dias, consagrado no art. 144º CPTA.

No caso de recorrer da sentença proferida, caso haja provimento, os efeitos produzem-se apenas na esfera jurídica do recorrente.

A reforma do CPTA em 2015 procedeu a profundas alterações do regime dos processos em massa. A figura processual em estudo, apesar de importante, acabou por ser raramente aplicada, devido aos seus excessivos requisitos. Ocorre assim uma redução para metade do número de processos suscetíveis de qualificação como processos em massa. Antes da reforma exigia-se que tivessem sido instaurados vinte processos e, com a redação atual, basta que sejam intentados mais de dez processos, conforme a redacção do artigo 48º/ 1 do CPTA. A par deste aspeto, a alteração da expressão “o presidente do tribunal pode determinar” para “o presidente do tribunal deve determinar”, revela a vontade do legislador em incentivar o uso de regime, de forma a tornar o processo mais célere e promover a igualdade das decisões dos tribunais para casos semelhantes.

No entanto, a par deste incentivo e facilitação em aplicar o regime dos processos em massa, o legislador atribui às partes meios para se protegerem deste regime quando não lhes for conforme.

Desta forma, com o novo CPTA, o legislador procurou facilitar o uso desta figura e diminuir as dificuldades da tramitação no processo, protegendo em simultâneo as partes dos processos suspensos, fornecendo uma variedade de formas de atuação e de prossecução dos seus direitos. Tudo isto sem abdicar do principal objetivo do artigo 48º do CPTA, que tem no seu escopo a celeridade dos processos e a solução através de uma decisão rápida e bem fundamentada, de forma a garantir a igualdade e segurança jurídica dos processos semelhantes, evitando sentenças díspares e injustas. E evitando também a sobrecarga dos tribunais administrativos com processos semelhantes, e com decisões de mérito iguais.

Talvez, em resultado de toda esta reforma, a própria epígrafe do artigo 48º do CPTA tenha sido alterada de “Processos em Massa” para “Seleção de processos com andamento prioritário”, figura-se com a pretensão de o legislador procurar aumentar o número de casos em que este regime pode e deve ser aplicado.

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Diogo dos Reis Domingues Fernandes
Nº 24874

4º Ano/ Subturma 10