Ação de condenação à prática de ato devido: reflexão sobre a figura durante a evolução do Contencioso Administrativo

 Ação de condenação à prática de ato devido: reflexão sobre a figura durante a evolução do Contencioso Administrativo

A ação de condenação à prática de ato administrativo deve ser vista resultado de uma evolução extremamente progressiva. O Contencioso Administrativo era pautado pelo binómio administrar/julgar, advindo este do princípio da separação de poderes. Assim não era permitido ao juiz dar ordens à Administração, pois seria entendido como uma tentavia de usurpação de poderes pelos Tribunais. Segundo o professor VASCO PEREIRA DA SILVA, esta restrição tem o seu fundamento devido aos “traumas de infância do Contencioso Administrativo”, pois seria frequente a confusão entre a matéria sobre a qual se pode julgar e as situações em que apenas a Administração poderá praticar o ato, logo não podendo existir substituição. 

Então a condenação da Administração à prática de atos administrativos devidos corresponde assim à tarefa de julgar pertencendo a uma situação diferente da circunstância de o tribunal praticar atos em vez da Administração, transpondo o domínio da discricionariedade administrativa. Na medida que corresponde à tarefa de administrar, apenas nesta situação se pode falar em violação do princípio da separação de poderes. Mais tarde com a ‘’banalização’’ de este tipo de ação assistiu-se à superação dos “traumas da infância difícil do contencioso administrativo”.

A Administração passou agora a assumir outras funções que a transformaram numa Administração prestadora e infraestrutural, registando-se ao mesmo temo uma progressiva aproximação e dependência dos particulares face à mesma.

Chega-se então a um tempo em que as própias omissões da Administração eram relevantes juridicamente!

Em simbíose com esta evolução, a tutela dos direitos e interesses dos particulares teria de sofrer alterações para conseguir capacitar todas as situações provenientes da alteração da Administração. O recurso de mera anulação, pilar do então Contencioso Administrativo, deixou de ser um meio de tutela eficaz dos direitos dos particulares.

Noutra prespectiva, é necessário ter presente que a realidade do Estado Social é acompanhada por uma reformulação da teoria da separação de poderes. Como o reconhecimento de que a atividade administrativa poderá nem sempre ser aplicadora e executora da lei, mas também constitutiva de Direito. 

Torna-se ultrapassado reduzir o princípio da separação de poderes a uma exigência de total separação entre as funções estaduais.

 Estava assim posta em causa a conceção de que o legislador cria todo o direito, o administrador apenas executa e o juiz controla logo, o princípio da separação de poderes deverá ser entendido como um princípio de extremo equilíbrio, que promove uma interdependência e colaboração entre as várias funções estaduais, num sistema de pesos e contrapesos.

A revisão constitucional de 1997 trouxe a reformulção do artigo 268.º em concreto os seus números 4 e 5.

O princípio da tutela jurisdicional efetiva foi reafirmado, tendo sido feito um aprofundamento da proteção das posições jurídicas ativas dos cidadãos face à Administração. Este princípio concretiza-se em todo e qualquer interesse do particular digno de proteção jurídica corresponda um meio de satisfação junto da jurisdição administrativa. Assim o 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa (doravante CRP) transparece o princípio de que a cada direito (e interesse legalmente protegido) deve corresponder uma ação, como forma de tutela de ambos. A existência da possibilidade de “interpelar a Administração a cumprir”, com vista a obter a sua condenação à prática de ato administrativo passou a estar versada na Constituição, possibilitando aos particulares ir ainda mais longe do que o mero reconhecimento do seu direito. 

O artigo 268.º n.º 4 CRP, foi consagrado no Código de Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), nos artigos 68.º e seguintes, atribuindo aos tribunais administrativos o poder de procederem à determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos – mais concretamente, à condenação à prática desses atos. A ação de condenação da administração à prática de ato legalmente devido é encarada como uma das maiores mudanças de paradigma no nosso Contencioso Administrativo, Passando-se assim de uma ação de mera anulação, onde se demonstraria uma limitação de poderes do juiz, para uma ação de condenação, onde existe mudança para a plena jurisdição. Este  poder de condenar a Administração à emissão de atos administrativos ilegalmente omitidos ou recusados deve ser visto como uma concretização do princípio da plena jurisdição dos tribunais administrativos que o CPTA veio consagrar, atribuindo-lhes todos os poderes que são próprios e naturais de como seria vista no tempo a função jurisdicional.

Objeto do processo da ação de condenação à prática de ato administrativo

É importante referir que o CPTA adopta uma conceção ampla do objecto do processo correspondendo à «pretensão do interessado e não ao ato de deferimento» (art. 66.º n.º 2 CPTA), este será considerado objeto do processo, tanto quando se está perante um caso de omissão ilegal, como também como se trata de um caso de ato de conteúdo negativo. Chegamos assim à conclusão que o objeto do processo nunca será o ato administrativo, mas antes o direito do particular a uma determinada e positivada suposta conduta da Administração. A existência de ato administrativo prévio é indiferente e mesmo quando exista, a apreciação jurisdicional baseár-se-á na posição subjetiva do particular. 

A ação de condenação à prática de ato devido é uma parte fulcral do princípio da tutela jurisdicional plena e efetiva dos direitos dos particulares em face da Administrativa, tendo a vertente subjetivista do Contencioso Administrativo como mais evidente neste tipo de ação. 

É assim estipulada uma linha vincada entre a ação à condenação do ato e ação de impugnação de ato administrativo, tendo a última como objeto a anulação ou declaração de ilegalidade do ato (art. 50.º n.º 1 CPTA). Em conformação, o art. 71.º CPTA, no âmbito dos poderes de pronúncia do juiz, vem enunciar que o tribunal não se limita só a devolver ao órgão administrativo competente, tendo pois que tomar posição sobre a pretensão material do interessado. Desta maneira é apreciada pelo tribunal a concreta relação administrativa existente entre o particular e a Administração para se averiguar qual o direito do primeiro e o dever da segunda, especificando, assim, o conteúdo do ato devido. É ainda essencial ter  presente que resulta igualmente do n.º2 do 66.º que o efeito anulatório é implícito pelo que dispensar-se-ia a referência expressa à anulação, sendo então inerente pois a análise do pedido condenatório implica o conhecimento da legalidade da recusa ou omissão.

Nnos casos de inércia de apreciação, na pendência do processo quando seja praticado um ato de indeferimento expresso, o particular poderá sempre ampliar a sua causa de pedir, trazendo novos fundamentos e dando novos meios de prova (art. 70.ºnos 1 e 2 CPTA). Por último sendo praticado, também na pendência do processo um ato que não satisfaça integralmente as pretensões do interessado, este pode optar por pedir ou a condenação à pratica de outro ato, ou a anulação ou declaração de nulidade do ato (art. 70.º n.º 3 CPTA).

Perímetro de Aplicação

 Importa referir que o CPTA prevê a aplicação desta figura em duas situações diferentes sendo a primeira quando esteja em causa a necessidade de obter a prática de um ato administrativo ilegalmente omitido e a segunda quando o ato administrativo tiver sido recusado, ambas previstas no art. 66.º/1 CPTA. Estes cenários podem configurar pedidos diferentes dependendo do que esteja em causa. Ou o pedido de condenação à emissão de ato administrativo omitido ou a condenação à produção de ato administrativo de conteúdo favorável ao particular, em substituição do ato desfavorável anteriormente praticado.

Assim a Administração será condenada a praticar o ato devido que corresponde ao ato administrativo que, na perspetiva do autor do pedido, deveria ter sido emitido e não foi, na medida em que houve uma omissão, uma recusa ou quando o ato praticado não não tenha satisfeito integralmente a pretensão do autor.

Neste âmbito, é fulcral ter presente a posição do Prof. VIEIRA DE ANDRADE que adotou um entendimento amplo de ato devido, considerando que o mesmo não se circunscreve apenas a atos vinculados perante a lei como o ato de conteúdo devido, podendo ‘’albergar momentos discricionários, desde que a sua emissão seja, nas circunstâncias do caso concreto, legalmente obrigatória’’. No que concerne à questão de saber se a legalidade mencionada na expressão ‘’ato ilegalmente omitido ou recusado’’ o Autor defende ainda que deve ser vista no sentido de abranger os cenários em que a omissão ou recusa sejam contrárias à ordem pública, excluindo unicamente as situações em que a prática do ato pretendido seja reconduzível a um mero dever de boa administração6.

Pressupostos da ação de condenação da Administração à prática do ato legalmente devido

Primeiramente é exigido desde logo, um procedimento prévio, no qual o particular deve efectuar um requerimento ao órgão competente, com a pretensão de obtenção do ato administrativo, seguido de uma de três situações distintas. Sendo a primeira quando existe pura inércia ou omissão da Administração, desde que a lei não associe a essa omissão relevância jurídica (al. a) do n.º 1 do art. 67.º CPTA). Ou quando a recusa do mérito da pretensão, ou seja  indeferimento expresso. Ou ainda por outro lado, tenha ocorrido a recusa da apreciação do próprio requerimento (al. b). E finalmente quando tenha sido praticado ato administrativo de conteúdo positivo que não tenha satisfeito integralmente a pretensão do interessado (al. c) do mesmo preceito).

Em relação às situações em que a lei atribua valor jurídico a determinada omissão da Administração, não poderá ser intentada uma ação de condenação à prática de ato, uma vez que, este não será devido, resultando assim num deferimento tácito.

 O silêncio da Administração, quando convocada a decidir e extinto o prazo de decisão legalmente previsto, é apreciado pela lei administrativa como recusa da pretensão do particular. Existem variadas doutrinas que consideram que o CPTA põe esta figura em causa, tendo presente a previsão da ação de condenação da Administração em atos legalmente devidos, ou seja, de condenação da Administração Pública à prática de atos administrativos ilegalmente omitidos. Assim a figura do indeferimento tácito afigura-se desnecessária pois com o surgimento da ação condenatória de ato devido (omitido) o particular consegue tutelar o seu direito sem recorrer a uma figura ficcionada por lei, mas tendo por base a omissão pura e simples da Administração

Segundo o Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, esta ação veio a suprir a lacuna que até agora em regra era suprida pela figura do indeferimento tácito. Pois até ao seu surgimento a comunidade jurídica via-se obrigada face ao silêncio da Admnistração, a imaginar a existência de um ato tácito como única via de receção de anulação, o qual teria que exigir como pressuposto a existência de um ato administrativo a impugnar. Nesta prespectiva a partir desde de que se deixa de fazer depender o acesso à jurisdição administrativa da existência de um ato administrativo passível de impugnação deixa de ser na verdade necessário imaginá-lo em situações de pura inércia ou omissão, a existência de atos administrativos que possam ser objeto de impugnação.

Para finalizar é ainda importante indicar que a Reforma de 2015 acrescentou outros cenários, em que é igualmente possível a condenação da Administração à prática de um ato devido, no atual no n.º 4 do preceito, circunstâncias essas agora que já não dependem da apresentação prévia por parte do interessado.

Poderá ainda haver lugar a ação de condenação da Administração à prática de ato, sem exigência da apresentação prévia do requerimento, quando o dever de emitir um ato administrativo que resultava da diretamente da lei ou na situação de se pretender obter a substituição de um ato administrativo de conteúdo positivo não tenha sido cumprido..

Questões Relativas à legitimidade ativa e passiva

Podemos afirmar que tem legitimidade ativa para intentar a ação quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse ato, tal como resulta diretamente do disposto na al. a) do n.º 1 do art. 68.º do CPTA. O Ministério Público é também legítimo enquanto titular da ação pública ou no contexto de ação popular, isto é, quando se esteja a defender direitos fundamentos e valores constitucionalmente relevantes, tal como está versado na al. b); do mesmo preceito. São ainda dotadas de legitimidade: as pessoas coletivas, públicas ou privadas, em relação aos direitos e interesses que lhes cumpra defender (al. c); os órgãos administrativos relativamente a condutas de outros órgãos da Administração Pública como disposto na al. d); as pessoas e entidades mencionadas no n.º 2 do art. 9.º, autores populares, em defesa de interesses difusos (al. f). Por último têm ainda legitimidade ativa os presidentes de órgãos colegiais, relativamente à conduta do respetivo órgão, novidade da Reforma de 2015 (al. e).

No lado oposto da legitimidade passiva, a lei determina, no n.º 2 do art. 68.º do CPTA, que para além da entidade responsável pela situação de ilegalidade, são obrigatoriamente demandados os contrainteressados, em litisconsórcio necessário passivo.

Prazos para a propositura da ação

O prazo de propositura da ação é dependente de ter havido inércia ou indeferimento por parte do órgão competente (art. 69.º do CPTA). Portanto, em caso de omissão o prazo será de um ano, desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido ( versado no n.º 1 do preceito). Já nos casos de indeferimento, de recusa de apreciação do requerimento ou de pretensão dirigida à substituição de um ato de conteúdo positivo, o prazo será de três meses. Estabelece-se, para este último caso o mesmo prazo do fixado para a impugnação do ato pelos interessados, por remissão direta do n.º 2 do art. 69.º para o n.º 3 do art. 58.º, ambos do CPTA.

Poderes de pronúncia

A condenação do ato devido, principia pelo tribunal ter que avaliar qual o tipo de solução em causa, se será vinculada ou discricionária, segundo-se de uma a reflexão sobre o caso material concreto. 

Esta primeira fase condicionará a segunda. É então importante perceber que o alcance do conteúdo da sentença está sujeito a graduação, estando em causa o respeito pela função administrativa. Desta maneira quando a emissão do ato englobe a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa, o juíz deverá limitar-se a uma condenação genérica, como indicação de parâmetros que possa retirar das normas jurídicas aplicáveis. Querendo então dizer que quando haja mais do que uma solução possível, o tribunal não pode condenar a Administração à prática de ato devido com um conteúdo determinado. Se o ato que o particular pretender for de conteúdo legalmente definido e sendo a sua emissão devida, o tribunal poderá condenar a Administração a praticar o ato pretendido com o conteúdo totalmente definido, cenário que nos leva a considerar que estarmos diante de uma situação de redução da discricionariedade a zero.

Em relação às situações de incumprimento segundo o disposto no art. 3.º n.º 2 do CPTA, haverá aqui lugar a um processo executivo da sentença, sendo passível a produção de uma sentença substitutiva de ato devido, se este for dotado de conteúdo estritamente vinculado ( art. 167.º n.º 6 do CPTA).

Conclusões

Como já referi supra, a consagração legislativa da ação à condenação à prática de ato administrativo é no meu entender não só muito positiva como essencial num sistema democrático. Pois deve ser vista como um passo decisivo no sentido da tutela jurisdicional efetiva e plena dos particulares. Pode concluir-se que o legislador português tem preferência do pedido de condenação sobre o de anulação, segundo o disposto no artigo 51.º n.º 4 do CPTA que versa que ‘’se contra um ato de indeferimento ou de recusa de apreciação de requerimento não tiver sido deduzido o adequado pedido de condenação à prática de ato devido, o tribunal convida o autor a substituir a petição, para o efeito de deduzir o referido pedido’’. Simultaneamente  consideramos que o objeto do processo corresponde ao direito do particular à conduta devida e não o ato administrativo. 

Noutro sentido, o legislador delimita o uso dos poderes discricionários da Administração, garantindo-se desta maneira uma conduta mais ponderada por parte da mesma. Este alargamento dos poderes do juiz administrativo pode arrastar o risco de intromissão no núcleo de atuação da Administração, porém é precisamente neste contexto que o artigo 71.º CPTA assume real importância, pois delimita os poderes de pronúncia do tribunal no domínio da condenação à prática de atos administrativos ilegalmente omitidos ou recusados procurando-se assim garantir que não haja uma ultrapassagem dos limites funcionais da função jurisdicional.

Sendo esses limites: a tensão entre tutela jurisdicional efetiva encontrada na consagração legislativa da ação administrativa em análise e o princípio da separação de poderes, sendo assim equilibradas pelo legislador.

Notas bibliográficas

ALMEIDA, Mário Aroso de, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2015

BARBOSA, Paula, A acção de condenação no acto administrativo legalmente devido, AAFDL, Lisboa, 2007

CADILHA, António, Os poderes de pronúncia jurisdicionais na acção de condenação à prática de acto devido e os limites funcionais da Justiça Administrativa, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Sérvulo Correia, Vol. III, 2010

CORREIRA, J. M. Sérvulo, O incumprimento do dever de decidir, in Estudos jurídicos e económicos em homenagem ao Prof. Doutor António de Sousa Franco, Vol. II, 2006

SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no divã da psicanálise, Almedina, 20016

Duarte Cadete Inácio subturma 10, 21879