A metamorfose da Intimação para a Proteção de Direitos, Liberdades e
Garantias em Providência Cautelar:
Em especial o regime do art.
110.-ºA do CPTA
Daniela Martins Pereira da Silva (*)
Sumário: §1. Processos Urgentes e Processos Cautelares- uma dicotomia? §2. Da Intimação para a Proteção de
Direitos, Liberdades e Garantias §3.
Da convolação do pedido de Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias
em requerimento para adoção de Providência Cautelar §4. Conclusões.
§1. Processos urgentes e Processos
Cautelares- uma dicotomia?
Existem dois meios através dos quais o
particular pode lançar mão para
defesa dos seus direitos: os meios
urgentes e os meios cautelares.
Entende SARA YOUNIS
AUGUSTO DE MATOS que “[…] em matéria de processos urgentes, confirmando-se a preservação da estrutura
interna do Título III do Projecto – introduzidas as precisões que há a
introduzir –, a mesma é, no essencial, de saudar, correspondendo a um dos casos
em que ao legislador é reclamado um exercício de prudência, como seja o de
alterar o que seja de alterar, mas, sobretudo, manter […] incólume o que, à luz
do Código vigente, constituem soluções correctas, coerentes e atestadas pela
prática”[1]. O legislador consagrou a
figura de processos urgentes autónomos que visam dar resposta a situações que “requerem uma resolução judicial definitiva
célere, quase de natureza instantânea”.[2] Então,
nos processos urgentes a questão do
fundo é imediatamente resolvida, pois a urgência em causa é necessariamente
dependente de uma célere decisão sobre o mérito do litígio.
Os processos
cautelares não possuem autonomia, funcionando como um momento preliminar do
processo declarativo. Assim, as providências cautelares visam acautelar uma
futura decisão de mérito no âmbito de um processo principal.
ISABEL
CELESTE FONSECA[3]
distingue
processos urgentes das providências cautelares com base na antecipação
quantitativa (nos primeiros) ou qualitativa (nos segundos) do direito do
particular. Parece-nos ser, essa, uma distinção adequada.
§2. Da Intimação para Proteção de
Direitos, liberdades e Garantias
O processo de intimação para proteção de
direitos, liberdades e garantias é um processo
de intimação urgente[4] que o Código de
Processo dos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) regula no Título III
(artigos 109.º a 111.º, al. e) do n.º1
do art. 36.º), processo esse que visa obter uma intimação que tanto pode ser
dirigida contra uma entidade pública, como contra um particular; isto é,
trata-se de um processo dirigido à emissão de uma sentença de condenação. A
intimação visa a obtenção de uma decisão
de mérito num curto período de tempo como forma de assegurar o efeito útil
da decisão[5]. A
sua inclusão “é uma das grandes novidades
absolutas deste Código”[6], como
acentuam Mário AROSO DE ALMEIDA e Carlos CADILHA, assistindo-se – no seguimento da Reforma de 2015-
“a uma nova sistematização dos diversos
preceitos orientada para uma mais clara e lógica apreensão e da respetiva
tramitação […] que é de louvar”[7],
isto no entender de Ana GOUVEIA MARTINS. Trata-se, este, de um processo principal no qual o Tribunal é chamado a apreciar e
decidir o litígio mediante sentença transitada em julgado.
Este processo dirige-se à proteção de direitos, liberdades e garantias[8],
dando seguimento à exigência constitucional prevista no n.º5 do art. 20.º da
Constituição da República Portuguesa (doravante CRP). Carla AMADO
GOMES[9]
defende a extensão da previsão dos direitos,
liberdades e garantias aos direitos fundamentais de natureza análoga,
conforme o disposto no art. 17.º da CRP. Ainda nesse seguimento, Sofia ILDA
DAVID
considera que o Princípio do Favorecimento Processual, que se queda na defesa
dos direitos fundamentais, “exige uma
interpretação generosa do artigo 109.º do CPTA, devendo abarcar-se nestas
intimações todas as pretensões em que se convocam, em primeira linha, direitos
económicos, sociais e culturais, desde que estes direitos se encontrem
completamente densificados e subjectivados em normas legais e se
interconexionem, de forma directa e imediata, com outros direitos, liberdades e
garantias”.[10]
São pressupostos legais de aplicação do art. 109.º
que a emissão urgente de uma decisão de fundo seja apta e indispensável para
assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia; e
ainda que não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma
providência cautelar, no âmbito de uma ação administrativa[11].
Este processo é “configurado
segundo um modelo […] de geometria
variável”[12],
assim o caracteriza MÁRIO AROSO DE ALMEIDA. É
ainda, como refere VIEIRA DE ANDRADE,
o “paradigma dos processos principais
urgentes”[13],
na medida em que é o único dos processos urgentes do CPTA em que se exige uma urgência concreta[14].
A urgência é uma componente
essencial do regime em causa, justificando a antecipação da decisão de mérito.
Como notam MIGUEL
NOGUEIRA
DE BRITO e ANA ROBIN DE ANDRADE, “[…] esta espécie processual está
reservada para os casos em que o decretamento provisório da providência no
âmbito dos meios tradicionais do contencioso administrativo […] não se
revele adequado a assegurar a tutela dos direitos, liberdades e garantias em
risco”[15].
§3. Da convolação
do pedido de Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias em
requerimento para adoção de Providência Cautelar
Nota
ANA GOUVEIA
MARTINS que a
principal novidade introduzida pela revisão do CPTA, no âmbito da matéria em
destaque, se traduz na “possibilidade de
convolação dos processos de intimação para proteção de direitos, liberdades e
garantias em processos cautelares”[16],
todavia essa possibilidade já resultava da realidade representando a sua
consagração por isso, no entender de JOANA DE SOUSA LOUREIRO, “um passo em frente no reforço do princípio
de acesso ao direito e garantia da tutela jurisdicional efetiva”.[17]
Já expressava TIAGO ANTUNES, antes da referida revisão, que o aperfeiçoamento da
petição do autor “não é muito diferente
do início de um novo processo cautelar, [n]em muito diferente, nem muito mais
rápido”[18]
Quando, nos
termos do referido art.110º-A/2, se reconheça a existência de uma situação de especial
urgência[19], o
juiz deve decretar provisoriamente a providência cautelar que julgue mais
adequada no próprio despacho liminar (nº2 do mesmo artigo). Tal decretamento
provisório caduca se, no prazo de cinco dias, o autor não tiver requerido a
adoção de providência cautelar (nº3 do mesmo artigo). Assim, quando não se
verifiquem os pressupostos da intimação, isto é, ou porque o requerente não
teve meios para provar a indispensabilidade da intimação ou porque o direito
pode ser repetido, o juiz deverá proceder à convolação[20]
do processo de intimação para providência (trata-se de uma verdadeira metamorfose
processual), decretando
provisoriamente uma providência cautelar, em vez de decretar a absolvição da
instância. Para que possa ocorrer a convolação é impreterível que os requisitos
da providência estejam efetivamente preenchidos. E, entende-se ainda, que tal
apenas poderá ocorrer mediante impulso do próprio autor. Assim, a transmutação
de um processo sumário em cautelar “acontece
por força da não verificação da indispensabilidade […] da concessão de uma intimação para defesa de direitos, liberdades e
garantias em face da hipótese de salvaguarda do exercício útil do direito
através de uma providência cautelar”[21].
Então, como bem explica JOANA DE SOUSA LOUREIRO, para que ocorra a referida
convolação é necessária a verificação de apenas um requisito- “as
circunstâncias do caso bastarem-se com a adoção de uma providência cautelar
para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia[22]”.
Nota CARLA AMADO
GOMES[23] que “não se trata […] de uma convolação, mas de uma substituição do pedido pelo requerente-
nem no n.1 do art. 110.ºA, nem no n.º2 do mesmo preceito”. Acrescenta ainda
a autora que “[e]sta opção terá sido
ditada pelo princípio do pedido”.
Quando o
juiz tenha sido chamado a proferir uma intimação para proteção de direitos,
liberdades e garantias e considere que existe risco de lesão iminente, mas entenda que não está verificado um
pressuposto[24], nos
termos legais, do qual depende a utilização dessa via processual, não se pode
recorrer, por isso, ao processo urgente. Neste seguimento, refere ANABELA DA
COSTA LEÃO que a forma de tutela adequada, para esses casos, será a “solução combinatória de acção principal e
providência cautelar”[25].
Atualmente a
situação encontra-se especialmente prevista no art.110º-A, introduzido pela reforma do CPTA de 2015, introdução
essa que não é isenta de críticas. CARLA AMADO GOMES realça, em
tom crítico, a solução levada a cabo pelo n.º3 do artigo em análise: “teríamos preferido que se consagrasse uma
solução de convolação oficiosa devido à especial urgência – sem que fosse
imperativa a substituição do pedido”[26].
No entendimento de JOANA DE SOUSA LOUREIRO, “a solução legal ficou ainda aquém do que era expectável”[27]
por não ter consagrado a convolação ex
officio.
§4. Conclusões
Em face do disposto, podemos concluir que:
1)
O particular, em
relação ao direito que invoca e à situação de urgência que reclama, tem à sua
disposição o meio urgente e o meio cautelar,
2)
O Processo de Intimação para Proteção de Direitos,
Liberdades e Garantias é um processo de intimação urgente, regulado nos artigos 109.º a 111.º do CPTA, que
visa a obtenção de uma decisão de mérito num curto período de tempo. Este
processo decorre da exigência constitucional prevista no n.º5 do art. 20.º da
CRP,
3)
A revisão do
CPTA introduziu a possibilidade de convolação
de Processo de Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias
(art. 110.ºA CPTA). Deste regime decorre a adoção provisória de uma providência
cautelar, em vez do decretamento de uma absolvição de instância. Esta
introdução legislativa não é isenta de críticas, são disso expressão as
opiniões doutrinárias de CARLA AMADO GOMES e de JOANA DE SOUSA LOUREIRO
(supra §3).
Notas
Bibliográficas
i)
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“O instituto da
convolação da tutela cautelar em tutela final urgente consagrado no artigo
121.º do CPTA”, Revista de Direito Público e Regulação, N.5
ii)
Jurisprudência
Ac.
TCAN 13-01-2005 [CARLOS
MEDEIROS DE CARVALHO], Processo n.º 00203/04.BEMDL
Ac.
TCAN 11-02-2015 [ROGÉRIO
PAULO DA COSTA MARTINS], Processo n.º 00671/14.0BECBR
Ac.
TCAN 04-03-2016 [ALEXANDRA
ALENDOURO], Processo n.º 02931/15.4BEPRT
[1] Cfr. Sara Sara YOUNIS AUGUSTO DE
MATOS; “Do âmbito da Acção Administrativa urgente”, E-Publica – Revista
Electrónica de Direito Público, N. 2, 2014, p. 5
[2]
Cfr. Marlene SENNEWALD; “O instituto da convolação da tutela cautelar em
tutela final urgente consagrado no artigo 121.º do CPTA”, Revista de Direito
Público e Regulação, N.5, p. 64
[3]
Vide Isabel CELESTE FONSECA; “Os
processos Cautelares na Justiça Administrativa: Uma parte da Categoria da
Tutela Jurisdicional de Urgência” in Vasco PEREIRA DA SILVA (ed.); Temas e Problemas de Processo Administrativo,
Lisboa: Instituto de Ciências Juridico- Políticas, 2012, pp. 208-268
[4]
“Os processos de intimação são
processos urgentes que se caracterizam por se dirigem à emissão de uma
imposição, pretendendo-se, com essa expressão, qualificar uma pronúncia de
condenação que, com carácter de urgência, é proferida no âmbito de um processo
de cognição sumária”, como enuncia Mário AROSO DE ALMEIDA; Manual de
Processo Administrativo, Almedina, 2ª edição, 2016, p. 390
[5]
Assim, diferente do que
sucede nos processos cautelares que, embora urgentes, não são principais, mas
acessórios de outro processo. O processo de intimação para proteção de direitos
liberdades e garantias não se bastam com a tutela provisória dos bens, direitos
ou interesses que visam proteger.
Vide Carla AMADO GOMES; “As
metamorfoses da jurisprudência urgente: notas breves sobre a reforma do CPTA”, E-Publica:
Revista Eletrónica de Direito, N.7, 2016, p. 55. Entende a autora que a Reforma de 2015 veio introduzir alterações
que “podem inibir o recurso à tutela cautelar
Ainda
para uma análise do regime das Providências cautelares, Vide Marco CALDEIRA, “As providências cautelares pré-contratuais no
projecto de revisão do CPTA”, E-Publica-
Revista Electrónica de Direito Público, N.2, 2014, p. 6 ss
[6]
Vide
Mário AROSO DE
ALMEIDA e Carlos CADILHA; Comentário ao Código de Processo nos Tribunais
Administrativos, Almedina, 3ª edição, Almedina, 2010, p. 719
[7]
Cfr. Ana GOUVEIA MARTINS;
“Os processos urgentes no anteprojecto de revisão do CPTA”, JULGAR,
Coimbra Editora, N.º23, 2014, p. 182
[8]
No entender de Mário AROSO
DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, não há que proceder a uma diferenciação entre
direitos, liberdades e garantias pessoais e garantias de conteúdo patrimonial; Comentário ao Código de Processo…op. cit.
pág. 720
[9]
Cfr. Carla AMADO GOMES;
“Pretexto, Contexto e Texto da Intimação para Protecção de Direitos, liberdades
e Garantias” in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Inocêncio Galvão
Telles, Vol V, Almedina, Coimbra, 2003, p. 556
[10] Cfr. Sofia ILDA DAVID; “Quo
Vadis: Intimação para a proteção de Direitos, Liberdades e Garantias”,
Colóquios AMJAFP.- Lisboa, 2011, p. 238
[11] Vide, neste sentido, o Acórdão
do TCA Norte, Processo n.º 02931/15.4BEPRT, de 04-03-2016 (disponível em:
http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/3039bad159f05f8080257f79006c0814?OpenDocument)
. Neste Acórdão o Tribunal considerou não haver motivos para se aplicar o
regime em análise.
[12]
Cfr. Mário AROSO DE
ALMEIDA; Manual de Processo…op. cit. pág. 392
[13]
Cfr. Vieira de ANDRADE; A
Justiça Administrativa: Lições, Almedina, 15ª edição, 2016, p. 215
[14]
Sobre a necessidade de
emissão urgente de uma decisão de fundo do processo que seja indispensável para
proteção de um direito, liberdade ou garantia vide Ac. TCA Norte, proferido em
13-01-2005, no âmbito do Processo n.º 00203/04.9BEMDL (disponível em:
http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/2690b0d3aac6f9ad80256f8c004172f6?OpenDocument)
[15] Vide
Miguel
NOGUEIRO DE BRITO e Ana ROBIN DE ANDRADE; “A tutela Constitucional da posição
do inquilino entre o direito constitucional de propriedade privada e o direito
à habitação”, Cadernos de Justiça Administrativa, N. 108, Nov./Dez.
2014, p. 61
[16] Cfr. Ana GOUVEIA MARTINS; Os processos urgentes…op. cit. pág. 182
[17] Vide Joana de SOUSA LOUREIRO; “Processo de
intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias: breves notas a
propósito da nova reforma do Contencioso Administrativo” in Carla AMADO GOMES,
Ana FERNANDA NEVES e Tiago SERRÃO (eds.); Comentários à Revisão do ETAF e do
CPTA, AAFDL editora, 2016, p. 545
[18] Cfr. Tiago ANTUNES; “«O
triângulo das Bermudas» no novo Contencioso Administrativo” in Estudos em
Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, no centário do seu nascimento,
Vol. II, Coimbra, 2006, pág. 735
[19] Joana de SOUSA LOUREIRO defende
que se aplica o n.º2 do art. 110.ºA mesmo que se esteja perante uma situação de
“normal urgência”: isto é, qualquer situação efetiva ou iminente de direitos,
liberdades ou garantias configura uma situação urgente; Processo de intimação…op. cit. pág. 548
[20]
O
mecanismo da convolação não se encontrava consagrado no CPTA até à reforma de 2015, o que parece
ter afastado os tribunais administrativos da sua aplicação até então, na medida
em que eram levantadas dúvidas quanto à sua admissibilidade, nomeadamente no
seio dos mais conservadores. O problema da ausência de base legal para se
recorrer à convolação na intimação para proteção de direitos, liberdades e
garantias ficou dissipado. Quer isto dizer que, atualmente, se o juiz concluir
que ao caso em questão não é aplicável a intimação, bastando a providência
cautelar, ao requerente é atribuído um prazo para substituir a petição e
requerer a adoção de um procedimento cautelar, como consta do n.º 1, do artigo
110.º-A do CPTA. Nos casos de especial urgência, porém, o juiz pode decretar
oficiosamente o procedimento cautelar que considerar adequado.
Já
no sentido da convolação (ainda antes da Reforma), vide Acórdão do TCA Sul,
Processo n.º 270/04, de 30-09-2004.
[21] Cfr. Carla AMADO GOMES; As metamorfoses da jurisprudência
urgente…op. cit. pág. 60
[22] Cfr. Joana de SOUSA LOUREIRO; Processo de intimação…op. cit. pág. 554
[23]Cfr. Carla AMADO GOMES; As metamorfoses da jurisprudência
urgente…op. cit. pág. 60
[24]
Seguindo a orientação
doutrinária de Carla AMADO GOMES, são três os pressupostos de aplicação da intimação
para proteção de direitos, liberdades e garantias: o objeto (que corresponde aos direitos,
liberdades e garantias), a legitimidade das partes (tem
legitimidade para apresentar o pedido qualquer pessoa que prove a titularidade
do direito, liberdade ou garantia cuja proteção só pode ser lograda através da
intimação) e o respeito pela
subsidiariedade relativamente ao decretamento provisório da providência
cautelar (a intimação só deve ser admitida quando estritamente necessária
para assegurar efeito útil e efetivo à tutela judicial).
[25] Cfr. Anabela da COSTA LEÃO; “A
intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias sob o signo da
urgência” in Estudos de Direito Público, Âncora, Lisboa, 2006, p. 404
[26] Cfr. Carla AMADO GOMES; “As
metamorfoses da jurisprudência urgente…op. cit. pág. 61
[27] Cfr. Joana de SOUSA LOUREIRO;
“Processo de intimação…op. cit. pág. 547
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