Extensão dos efeitos da sentença

Da extensão dos efeitos da sentença no Código de Processo nos Tribunais Administrativos: Natureza, regime e fundamentos – Breves notas

I.                   Introdução

A revisão de 2015 ao Código do Procedimento nos Tribunais Administrativos (CPTA) alterou a disposição referente à extensão dos efeitos de sentença prevista no artigo 161.º do CPTA cujo regime tem notária influência espanhola.[1] A génese deste artigo prende-se com a salvaguarda da posição de todos os afectados por certa conduta administrativa contra a qual não tenham reagido contenciosamente de modo imediato garantindo que pese embora não tenham sido constituídos como partes “possam aproveitar os efeitos da sentença de conteúdo favorável”.[2] No fundo do que se trata é de, citando MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, facultar a quem não tenha intervindo no processo “a possibilidade de exigir que a entidade pública em causa se comporte para consigo como se tivesse sido ele a obter sentenças transitadas em julgado que, na realidade, foram proferidas contra essa mesma entidade no âmbito de processos intentados por terceiros”.[3]

II.                Fundamentos

Pese embora a reduzida recorrência a este regime a verdade é que várias são as finalidades que a doutrina lhe reconhece[4], nomeadamente a garantia de um processo justo e célere evitando que cada cidadão afectado pela actuação da Administração tenha de actuar jurisdicionalmente gerando a sobrecarga dos tribunais administrativos - mesmo se recorrendo ao instituto dos processos em massa. Neste sentido JOÃO TIAGO SILVEIRA identifica essencialmente três fundamentos quanto à ratio deste mecanismo: (i) o descongestionamento dos tribunais administrativos; (ii) a promoção da igualdade de tratamento entre situações iguais; (iii) a possibilidade de resposta célere na resolução de conflitos entre os particulares e a Administração.[5] Assim sendo basta que um conjunto de destinatários da conduta administrativa dê inicio à instância (art. 78.º CPTA) ficando os demais a aguardar um desfecho favorável que lhes permitia exigir a extensão dos efeitos da sentença proferida.

III.             Questões de regime

1. A extensão dos efeitos da sentença tanto pode ser requerida no âmbito de uma pretensão referente à impugnação de actos como à condenação à prática de acto devido (art.50.º e 66.º respectivamente) considerando a doutrina que a importância deste regime se prende essencialmente com as sentenças de anulação e de condenação pese embora o foco maioritário seja quanto às primeiras.

Ora, é verdade que as sentenças de anulação invalidam actos administrativos (e por isso se denominam sentenças constitutivas) mas também é ponto assente que produzem outros efeitos, nomeadamente a reconstituição da situação actual hipotética e a vinculação da Administração a não reincidir no vício cometido. Por isso mesmo se afirma que as sentenças de anulação produzem «efeitos ultra-constitutivos».[6]  

O art. 161.º exige a verificação de vários pressupostos materiais e processuais[7] nomeadamente a existência de uma decisão judicial transitada em julgado desfavorável à Administração por se ter anulado ou declarado nulo (sentença de simples apreciação neste último caso nos termos do art.50.º) um acto administrativo que teve repercussões lesivas face a várias pessoas de modo idêntico (nº.1) e respeitando as exigências do n.º2 desde que haja tempestividade do requerimento (nº.3).[8] Estes requisitos são cumulativos cabendo aos tribunais administrativos garantir que: (i) os requerentes se encontrem na mesma situação jurídica das pessoas a que se reportam essas sentenças (nº.1); (ii) que quanto a eles não haja sentença transitada em julgado (nº.1); (iii) os casos decididos sejam perfeitamente idênticos (nº.2); (iv) que, no mesmo sentido, tenham sido proferidas cinco sentenças transitadas em julgado ou, existindo situações de processos em massa, nesse sentido tenham sido decididos em três casos os processos seleccionados segundo o disposto no art. 48º (nº.2).[9] A exigência de que a sentença tenha transitado em julgado prende-se com o facto de a Administração estar definitivamente vinculada a cumprir a decisão nos termos do n.º2 do art.205.º da CRP.

2. Numa vertente crítica à aplicação do art. 161.º poder-se-ia alegar a contrariedade deste regime face à protecção da segurança e da igualdade para além da instabilidade a que sujeitaria Administração. Mais, poder-se-ia entender que é concedido um benefício a quem não cumpriu um prazo legal versus todos aqueles que mobilizaram os seus meios para travar a actuação administrativa, violando o princípio da igualdade entre os destinatários da conduta administrativa. Em nossa opinião, o princípio da segurança jurídica não é violado uma vez que – para além de a doutrina e a jurisprudência sempre terem admitido que o caso julgado não deve ter absoluta protecção – o art.161.º não consubstancia uma quebra na estabilidade imprevisível das expectativas. Nesta sede também o Tribunal Constitucional entende quanto a este artigo que existe “um entendimento claro (na lei, na doutrina e na juris­prudência) permitindo a inutilização da estabilidade assente no «acto inimpug­nável» – anulado por razões objectivas –  o que mostra que o artigo 161.º do CPTA não introduziu na ordem jurídica qualquer perturbação (intolerável) da con­fiança na Ordem Jurídica e que a igualdade material permanece intocável.”[10]

3. Quanto ao tribunal competente para o qual o interessado deve remeter o seu requerimento o n.º4 do 161.º afirma que será o mesmo que proferiu a sentença mas a doutrina tem entendido – e cremos que correctamente – que esse tribunal terá de ser o de primeira instância e não um tribunal superior.[11] Entendimento esse que tem sido sufragado pelo STA.[12]

Cabe fazer alguns esclarecimentos quanto aos contra-interessados pois exige-se no n.º5 que o interessado tenha nesse caso “lançado mão, no momento próprio, da via judicial adequada, encontrando-se pendente no processo”. Ora, visto que os contra-interessados têm o estatuto de parte[13] (57.º e n.º 2 do art. 68.º CPTA) estes não podem ser prejudicados na sua posição jurídica substantiva.

IV.             Natureza da tutela do art. 161.º

1. O art. 161.º encontra-se sistematicamente localizado nas «Disposições gerais» e em sede dos processos executivos e seu n.º 4 remete para a execução das sentenças. Não podemos deixar de criticar esta escolha legislativa uma vez que os pressupostos deste instituto são distintos dos processos executivos e trata-se fundamentalmente de um processo declarativo pois visa-se que o tribunal diga o Direito e não que o execute.[14] Algumas dúvidas colocam-se quando a saber se se trata de um processo declarativo autónomo ou um incidente da instância defendendo MÁRIO AROSO DE ALMEIDA E CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA que se trata de “um processo declarativo, autónomo, que segue os termos do art.177.º”.[15] Em nossa opinião trata-se de um processo autonomamente considerado mas que corre por apensação (art.176.º e 177.º CPTA).[16]

2. Dúvidas podem subsistir quanto ao modo de conciliação do art. 161.º com o disposto no art.56.º quanto à não-aceitação do acto de quem “o tenha aceitado, expressa ou tacitamente, depois de praticado”.[17] Entendendo que o interessado aceitou implicitamente a decisão administrativa é-lhe vedado mais tarde o acesso aos meios jurisdicionais contudo tal como designa VIEIRA DE ANDRADE tal não implica que se tenha renunciado à sua posição jurídico-substantiva.[18]

V.                Conclusão 

Como já se referiu, este mecanismo é justificado pelo facto de as actuações administrativas produzirem dispositivos normativos que se repercutem face a um amplo conjunto de pessoas o que significa que quando a Administração incorra em ilegalidade se “multipliquem os litígios, dando origem a um fenómeno de processos idênticos em grande número que ten­dem a assoberbar os tribunais administrativos”[19]. É verdade que de todo o modo caberá ao interessado o ónus das prova quanto ao preenchimento dos pressupostos mas a «trave mestra» deste artigo, considerado por muitos como «um instituto de direito substantivo» prende-se com o facto de se projectar “de modo inovador sobre o quadro tradicional das relações administrativas, tal como nos habituámos a conhecê-las […] as situações que, deste modo, o legislador pretendeu tutelar prendem-se com razões de justiça material, visando obviar a disparidades, consubstanciadas em status diferenciados, quando é certo que o princípio da legalidade exige que a própria Administração não dê origem, e quando o faça, remova as ilegalidades que comete, mormente quando elas ponham em causa o postulado da igualdade de todos os cidadãos perante a lei”[20]

 Diana Correia

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VI.             Bibliografia

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2.ª edição, Almedina, 2016.

ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra, 2005.

AMARAL, Diogo Freitas do/ALMEIDA, Mário Aroso de, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3.ª edição, Coimbra, 2004.

ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa: Lições, 14.ª edição, Coimbra, 2015.

ANDRADE, José Carlos Vieira de, “A aceitação do acto administrativo”, Boletim da Faculdade de Direito, Volume comemorativo do 75.º Tomo, Coimbra, 2003, pp. 907-934.

ANTUNES, Filipe Colaço, “O artigo 161.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos: uma complexa simplificação”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 43, Jan./Fev. 2004, pp.16-24.

CARVALHO, Ana Celeste, “A extensão dos efeitos da sentença no processo administrativo revisto”, Revista electrónica de Direito Público, n.º7, 2016.

OLIVEIRA, Rodrigo Esteves de, “Processo Executivo: algumas questões”, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Stvdia Ivridica, 86, Coimbra, 2005, pp. 260-263.

OTERO, Paulo, “Os contra-interessados em contencioso administrativo: fundamento, função e determinação do universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal” in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra, 2001, pp.402-436.

SILVA, Vasco Pereira da, “Revisitando a questão do pretenso «caso decidido» no direito constitucional e no direito administrativo português” in Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, vol. III, FDUL, 2012, pp.798-809.

SILVEIRA, João Tiago, “A extensão dos efeitos de sentenças a casos idênticos no contencioso administrativo”, Estudos em Homenagem a Miguel Galvão Teles, I, Coimbra, 2012, pp. 827-851.

Sítios da internet consultados:

www.dgsi.pt

www.tribunalconstitucional.pt

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[1] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2.ª edição, Almedina, 2016, p.143.

[2] ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa: Lições, 14.ª edição, Coimbra, 2015, p. 334.

[3] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual… op.cit., p.143.

[4] Para maiores desenvolvimentos vide ANTUNES, Filipe Colaço, “O artigo 161.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos: uma complexa simplificação”, Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 43, Jan./Fev. 2004, p. 16.

[5] SILVEIRA, João Tiago, “A extensão dos efeitos de sentenças a casos idênticos no contencioso administrativo”, Estudos em Homenagem a Miguel Galvão Teles, I, Coimbra, 2012, p. 827.

[6] CARVALHO, Ana Celeste, “A extensão dos efeitos da sentença no processo administrativo revisto”, Revista electrónica de Direito Público, n.º7, 2016 p.10.

[7] OLIVEIRA, Rodrigo Esteves de, “Processo Executivo: algumas questões”, Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, Stvdia Ivridica, 86, Coimbra, 2005, p. 260.

[8] Para maiores desenvolvimentos vide ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Coimbra, 2005, p. 798.

[9] Neste sentido vide o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, processo 00291/12.4BECBR-D de 21-04-2016. Disponível em www.dgsi.pt

[10] Acórdão do TC n.º 370/2008 disponível em;

http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/20080370.html

[11] CARVALHO, Ana Celeste, “A extensão…” op.cit., p.10

[12] Acórdão de 30.10.2008, disponível em http://www.dgsi.pt.

[13] Para maiores desenvolvimentos vide OTERO, Paulo, “Os contra-interessados em contencioso administrativo: fundamento, função e determinação do universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal” in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, Coimbra, 2001.

[14] ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual..., op.cit., p.43

[15] ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário… op.cit., p.1048.

[16] Também neste sentido CARVALHO, Ana Celeste, “A extensão…” op.cit., p.20.

[17] SILVA, Vasco Pereira da, “Revisitando a questão do pretenso «caso decidido» no direito constitucional e no direito administrativo português” in Estudos de Homenagem ao Prof. Doutor Jorge Miranda, vol. III, FDUL, 2012, p. 797.

[18] ANDRADE, José Carlos Vieira de, “A aceitação do acto administrativo”, Boletim da Faculdade de Direito, Volume Comemorativo do 75.º Tomo, Coimbra, 2003, p. 907.

[19] AMARAL, Diogo Freitas do/ALMEIDA, Mário Aroso de, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3.ª edição, Coimbra, 2004, p. 108.

[20] ALMEIDA, Mário Aroso de/CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Comentário… op.cit. 1049.