Os poderes do Ministério Público no Contencioso Administrativo
O Ministério Público como “órgão
constitucional de administração da justiça e dotado de independência externa”
desempenha funções de representar o Estado, defender a legalidade democrática e
os interesses que a lei determinar, bem como promover a realização do interesse
público.[1] É
uma figura híbrida na medida em que tanto representa o Estado em juízo, como
tanto aparece no processo como impulsionador de ações e autor da legalidade, e
ainda, numa posição de imparcialidade quando lhe compete emitir pareceres sobre
o mérito da causa. Como está disposto no artigo 219º e 220º da Constituição da
República Portuguesa (de agora em diante CRP), é um órgão com autonomia face ao
Governo e à magistratura judicial cuja disciplina cabe à Procuradoria-Geral da
República, que é presidido pelo Procurador-Geral juntamente com o Conselho
Superior do Ministério Público.[2]
Esta autonomia carateriza-se por uma vinculação a critérios de legalidade e
objetividade e pela exclusiva dependência dos magistrados do Ministério Público
às diretivas, ordens e instruções previstas no seu próprio Estatuto.[3]
O Ministério Público é tratado no contencioso
administrativo como parte processual no processo administrativo, atuando na
defesa da legitimidade objetiva, e intervindo sempre na defesa dos interesses
públicos. Este órgão pode intervir como parte principal[4] ou
como parte acessória[5],
estando a sua atuação dividida em três grupos: (i) iniciativa processual em
nome próprio ou ação publica; (ii) intervenção em processos intentados por
outros sujeitos processuais; (iii) representação de outros sujeitos.
(i)
A ação
publica “consiste no poder de agir e juízo administrativo, titulado por um
órgão do estado ou de outra pessoa coletiva inserida na administração, dirigido
à obtenção de uma pronuncia jurisdicional de mérito sobre uma pretensão de
repressão da violação da legalidade democrática numa situação determinada e
concreta ou devida à atividade normativa da administração”[6].
Deste modo, é patente de que esta ação decorre da função constitucional de
defender a legalidade democrática. Assim não faria sentido privar ao ministério
publico o acesso aos tribunais, limitando a sua intervenção e fazendo-a
depender do exercício prévio do direito de ação dos particulares. A
administração ao estar ao serviço do ordenamento jurídico, está também, ao
serviço da vontade popular, ainda que esta não esteja vinculada ao cumprimento
da lei, ela não pode lesar os particulares uma vez que este é o único meio de
prosseguir as funções que lhe são atribuídas pelo artigo 266º da CRP. Uma das
demonstrações desta função interventiva está patente no número 2 do artigo 9º
do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) em que
legitima o Ministério Público a propor e intervir nos processos principais e
cautelares atinentes à defesa de bens e valores constitucionais. O Ministério
Público tem também legitimidade para impugnar atos administrativos[7] e
assumir a posição de autor e exigir o seguimento do processo que tenha cessado
por desistência ou outra situação própria do autor.[8]
Pode ainda requerer a declaração de ilegalidade de normas com força obrigatória
geral, nos termos do número 3 do artigo 73º do CPTA quando os seus efeitos se
produzam imediatamente, sem dependência de um ato administrativo ou
jurisdicional de aplicação[9]. O
Ministério Público tem o poder/dever de pedir a declaração de ilegalidade com
força obrigatória geral quando tenha conhecimento de três decisões de
desaplicação com fundamento na sua ilegalidade[10].
Segundo o artigo 77º do CPTA pode também pedir ao tribunal administrativo
competente que aprecie e verifique a existência de situações de ilegalidade por
omissão, bem como a faculdade de deduzir pedidos relativos à validade dos
contratos administrativos. No que toca às providências cautelares, o artigo
112º do CPTA estende o âmbito de intervenção do Ministério Público ao atribuir
legitimidade para solicitar a adoção de uma providência cautelar a quem possua
legitimidade para intentar um processo junto dos tribunais comuns. O critério
do Ministério Público, para a instauração ou não de determinados atos
administrativos, será o de se considerarem outros interesses públicos lesados
pelo ato em concreto, além da violação da legalidade objetiva do mesmo. Deste
modo, segundo Leonor Mesquita Furtado a ação popular será “o reconhecimento de
legitimidade para defesa de certos bens ou valores constitucionalmente
relevantes, à margem da invocação da titularidade de uma concreta relação
jurídica”[11].
(ii)
O Ministério
Público, nos processos impugnatórios tem a possibilidade de invocar causas de
invalidade diversas das que tenham sido arguidas pelo autor e requerer a
realização de diligências instrutórias para a respetiva prova. Ao Ministério Público
cabe também auxiliar o tribunal na realização do Direito, porém não
comparticipa no poder judicial dado que não lhe compete julgar. No entanto age
de forma tão imparcial como o juiz, na medida em que ambos procuram o respeito
pelos dispositivos legais, durante a tramitação do processo. Assim projeta-se a
satisfação do interesse público da paz jurídica e de interesses públicos
conexos, como a qualidade e eficácia da decisão.[12]
(iii)
Na representação de outros sujeitos é posta em causa a
imparcialidade na defesa da legalidade, dado que o modo como a administração estadual encara a sua posição na
relação jurídica administrativa controvertida pode não corresponder à
pronunciação do Ministério Público caso ele emitisse um parecer objetivo e não
agisse em representação. No artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos
e Fiscais (ETAF), só se prevê a representação do Estado e aquela concede
competência ao Ministério Público para, além do Estado, representar as Regiões
Autónomas, as Autarquias Locais, os incertos, os incapazes e os ausentes em
parte incerta e exercer o patrocínio oficioso dos trabalhadores e suas famílias
na defesa dos seus direitos de carácter social[13].
Contudo, o Professor Mário Aroso de Almeida considera que o facto de o artigo
51º do ETAF circunscrever a representação processual ao Estado, isto apontaria
no sentido de excluir a sua intervenção em representação das Regiões Autónomas
e Autarquias Locais. Por outro lado, Leonor Rosário Mesquita não aceita esta
interpretação e afirma que se deve considerar que o Ministério Público mantém
os poderes de intervenção processual que lhe são conferidos noutros lugares do
sistema jurídico. Parece então que teremos de distinguir os poderes de
representação orgânica (representação do Estado pelo Ministério Público)
relativamente aos poderes de representação legal e a título de patrocínio (relativamente
à representação das Regiões Autónomas e Autarquias Locais pelo Ministério Público
aquando da constituição do mandatário pela pessoa coletiva publica[14]).
Já o Professor José Vieira de Andrade defende que o Ministério Público deve ser
visto apenas como defensor da legalidade, quer intervenha como parte principal,
quer como auxiliar do juiz. Em suma, quando a relação controvertida se baseie
na legalidade ou ilegalidade, o Ministério Público deverá atuar apenas como
auxiliar do tribunal garantindo a fiel aplicação do Direito.
O Ministério Público pode intervir no processo, não como
parte, mas como órgão de justiça quando estejam em causa bens, interesses ou
valores cuja defesa tem o poder/dever de assegurar. Assim possui legitimidade
ativa quando aja nos termos dos seguintes artigos do CPTA: número 2 do artigo 9º,
alínea b) do número 1 do artigo 10º, alínea b) do número 1 do artigo 55º,
alínea c) do número 1 do artigo 68º, número 2 e 4 do artigo 73º, número 1 do
artigo 71º, número 2 do artigo 112º, número 1 do artigo 124º, artigo 136º, número
1 do artigo 141º, artigo 146º, número 1 do artigo 152º e artigo 155º. E possui
legitimidade passiva quando atua nos termos do artigo 11º do CPTA e artigos 3º
e 5º do Estatuto do Ministério Público (EMP).
Em conclusão, o Ministério Público tem uma função de garante dos
direitos fundamentais, principalmente quando se tratam de valores
constitucionalmente protegidos, dentro do processo administrativo. Está sujeito
ao principio da legalidade democrática, tendo a sua atuação de ser como uma
verificação da conformidade da função jurisdicional com a CRP e a lei
ordinária. É visto como o guardião da legalidade democrática, assumindo-se
assim como órgão da administração da justiça, integrando-se na função judicial
do estado. O professor José vieira de andrade é da opinião de que o Ministério
Público só se destina a defender a legalidade, de modo objetivo e imparcial,
como órgão auxiliar da justiça administrativa, subtraindo-se as suas
competências em representação do Estado, uma vez que o mesmo, na sua atuação,
pode violar o direito vigente, colocando o Ministério Público perante conflitos
desnecessários.
Bibliografia
AROSO DE ALMEIDA,
Mário, Manual de Processo Administrativo,
Coimbra, Almedina, 2013
CORREIA, Sérvulo, “A
reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público”, in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues,
vol. I, Coimbra, 2001.
VIEIRA DE ANDRADE,
José, A Justiça Administrativa (Lições),15ª
Edição, Almedina, 2016
PEREIRA DA SILVA,
Vasco, O Contencioso Administrativo no
Divã da Psicanálise, 2ªEdição, Almedina, 2009
ROSÁRIO MESQUITA,
Leonor, “A intervenção do Ministério Público no contencioso Administrativo”, in
Estudos em memória do Conselheiro Artur
Maurício, Coimbra, 2014
Ana Sofia Rosa nº 23476
[1] Art.º 219 CRP; Art.º 3 e art.º 5 EMP;
Art.º 51 ETAF
[2] Número 2, 4 e 5 do artigo 219º e
artigo 220º CRP
[3] Número 2 do art.º 219 da CRP e Art.º 2 do
ESTATUTO DO MINISTÉRIO PÚBLICO -
[4] Quando propõe ações em defesa da
legalidade, quando impugna decisões administrativas ou normas regulamentares
emitidas por órgãos da administração pública. Ou ainda quando representa o Estado
em ações que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade civil
extracontratuais.
[5] Quando interpõe recursos
jurisdicionais em defesa da legalidade e emite pareceres em matéria de custas
ou referentes a decisões proferidas que impliquem a violação de disposições ou
princípios legais ou constitucionais; art.º 152 CPTA
[6] CORREIA, Sérvulo, “A reforma do
contencioso administrativo e as funções do Ministério Público”, in Estudos em Homenagem a Cunha Rodrigues,
vol. I, Coimbra, 2001.
[7] Alínea b) do número 1 do artigo
55º CPTA; números 1 e 3 do artigo 73º CPTA
[8] Art.º 62 CPTA
[9] Número 2 do artigo 73º CPTA
[10] Número 4 do artigo 73º CPTA
[11] ROSÁRIO MESQUITA, Leonor, “A
intervenção do Ministério Público no contencioso Administrativo”, in Estudos em memória do Conselheiro Artur
Maurício, Coimbra, 2014
[12]
Art.º 85 CPTA
[13] Neste tipo de processos o Ministério
Público intervém a título principal; artigo 5º EMP
[14] Número 2 do Artigo 5º EMP
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