Breves
comentários à luz do CPTA de 2015.
Carlos
Henrique de Sousa Freire
Faculdade
de Direito da Universidade de Lisboa │Nº 24354
I.
Enquadramento
Em 2015, o Código de
Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) foi alvo de uma revisão
pelo decreto-lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro. Desta revisão surgiu um
“novo” regime de contencioso pré-contratual urgente, previsto e regulado, em
especial, nos artigos 100.º a 103.º-B do CPTA.
Existem duas formas
de processo declarativo previstas no CPTA[1],
por um lado, a forma de processo não-urgente da ação administrativa (35.º nº1 e
37.º e seguintes) e as formas dos processos declarativos urgentes. O CPTA
estabelece um regime particular para os processos declarativos urgentes no qual
estão integrados diversos processos agrupados em duas categorias, “ações
administrativas urgentes” e “intimações” (artigos 97.º e seguintes).
Denominam-se de processos urgentes devido á celeridade ou prioridade que os
caracteriza que resulta da existência de determinadas circunstâncias que tornam
necessário obter resoluções definitivas pela via judicial (pronúncia de
sentenças de mérito), num curto espaço de tempo, de modo a assegurar a
utilidade da sentença.
Como processos
principais urgentes a lei decidiu autonomizar cinco espécies de processos: as
ações relativas a eleições administrativas, as ações relativas a procedimentos
massivos e as ações relativas á formação de determinados contratos, bem como as
intimações para proteção de direitos, liberdades e garantias.
II.
Âmbito
No âmbito do
contencioso pré-contratual, com a revisão de 2015, o artigo 100.º, n.º 1 do
CPTA passou a abranger as ações que incidiam sobre atos relativos á formação de
contratos de concessão de serviços públicos. Entende-se por atos relativos á
formação do contrato, referidos no preceito legal, aqueles que forem praticados
desde o inicio do procedimento até á
celebração do referido contrato. Trata-se de uma inovação que traduz a
necessidade de dar cumprimento á designada “Diretiva-Recursos”, Diretiva 2007/66/CE
do Parlamento Europeu e do Conselho de 11 de Dezembro[2].
Isto é, o regime em análise passou a abranger os litígios que versem sobre atos
administrativos praticados no âmbito de procedimentos adjudicatórios relativos
á formação de todos os contratos abrangidos pelas diretivas europeias em
matéria de contratação pública. O
regime, criado pelo legislador, surge da necessidade de assegurar os
interesses, tanto públicos como privados, através de uma proteção adequada e em
tempo útil aos interessados em celebrar contratos com entidades públicas e
garantir um inicio rápido da execução dos contratos administrativos e garantir
a sua estabilidade depois de celebrados.
É importante referir que permanecem excluídos
do âmbito da ação administrativa urgente, os processos judiciais que tenham por
objeto atos relativos á formação dos contratos que não estão abrangidos pela
previsão normativa do artigo 100.º nº1 do CPTA. Urge a questão de saber o
motivo pelo qual o legislador limitou a solução a contratos abrangidos pelas
diretivas comunitárias. Segundo o professor Vieira de Andrade, esta limitação
surge para assegurar a própria urgência.[3]
III.
Objeto:
Em relação ao objeto,
de acordo com o Professor Vieira de Andrade, esta ação deve ser utilizada quando
está em causa a ilegalidade de uma qualquer decisão administrativa relativa á
formação de um dos referidos contratos, partindo do principio que estamos
perante normas que possam pôr em causa a validade do ato de adjudicação. Isto é,
através deste mecanismo pode ser realizada a impugnação de quaisquer atos administrativos
relativos á formação dos referidos contratos. É também através deste meio que
deve ser feita a impugnação direta dos “documentos conformadores do
procedimento”, artigo 103.º nº1. Os
regulamentos que tenham por objeto conformar, mais do que um procedimento de
formação de contratos, são impugnáveis pela via da ação administrativa nos
termos gerais de impugnação de normas, artigo 103.º n.º 4.
Caso seja celebrado o
contrato, o objeto do processo pode ser ampliado á impugnação do próprio
contrato, embora penas quanto ás invalidades deste que derivem de invalidades do
procedimento pré-contratual.
IV.
Prazo e legitimidade:
O prazo para intentar
um processo de contencioso pré-contratual é de um mês o mesmo aplicado às ações
de impugnação e de condenação à prática do ato devido, 101.º CPTA.
Cabe agora tecer
algumas considerações em relação á redação do novo regime legal do artigo 101.º,
nomeadamente se este prazo é aplicável ou não á impugnação de atos
administrativos nulos. O professor Marco Caldeira e a professor Alexandra
Leitão entendem que este deve ser aplicado quando está em causa um ato nulo, a
mesma opinião tem sido demonstrada pela jurisprudência que apresenta um
entendimento uniforme, em que, o artigo 101.º deve ser aplicado tanto aos atos
administrativos nulos, como aos anuláveis e até inexistentes. O professor
Vieira de Andrade considera que ao abrigo do artigo 101.º o prazo para
apresentação do pedido de impugnação é de um mês, mesmo nos casos em que se
invoque a nulidade de atos administrativos pré-contratuais, designadamente da
adjudicação. No sentido oposto pronuncia-se a maioria da doutrina que entende
que se deve excluir o contencioso dos atos nulos do âmbito de aplicação do
artigo 101.º do CPTA, com base no argumento de que se o legislador quisesse que
esse entendimento vingasse teria clarificado isso de modo expresso dado que a
revisão foi feita com esse propósito de clarificar diversas questões do regime
do contencioso pré-contratual. Podemos
constatar que o artigo 101.º remete para o artigo 58.º n.º3[4]
e não para o nº1 que seria o esperado caso o legislador quisesse incluir a
impugnação de atos nulos. Tendo em conta o artigo 58.º n.º3 , que flexibiliza
os prazos, pode um interessado intentar uma processo de contencioso
pré-contratual urgente, após um decurso de um mês quando ocorra uma situação de
justo impedimento, artigo 140.º CPC, no prazo de 3 meses se estivermos perante
um “erro desculpável” da entidade adjudicante ou caso não tenha transcorrido um
ano sobre a prática do ato ou a sua publicação se ocorrer alguma razão para
tal. O Professor Mário Aroso de almeida[5]
refere esta contraposição referindo que jurisprudência vem a afirmar o aposto
por ele e pelo resto da doutrina defendido, ou seja opõem-se á inclusão da
impugnação de atos nulos nos prazos do artigo 101.º do CPTA. Ou seja, segundo uma
análise do regime legal e da sua estrutura, em meu entendimento, não fará
sentido incluir o contencioso de atos nulos no âmbito de aplicação do artigo
101.º. Os prazos referidos começam a partir da notificação dos interessados e é
valido também para o ministério Público, artigo 59.º nº1 a 3 do CPTA.
Igualmente ao abrigo do 101.º é de um mês o prazo para a presentação do pedido
de condenação á prática de atos, prazo que decorre desde do ato de recusa ou ou
desde do decurso do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente
omitido. Já o pedido de declaração da ilegalidade de documentos conformadores
do procedimento pode ser deduzido durante a pendência do procedimento, artigo
103.º nº3.
Por fim é ainda
importante referir que o artigo 101.º do CPTA introduz um critério de
legitimidade que nos remete para o artigo 55.º do CPTA, caso a pretensão a
deduzir for a impugnação de um ato, ou para o artigo 68.º, se a pretensão a
deduzir for a condenação á prática do ato devido. No entanto a legitimidade para
impugnar os documentos conformadores restringe-se apenas a quem participe ou
tenha interesse em participar no procedimento em causa, 103.º nº2.
V.
Efeito suspensivo automático e
adoção de medidas provisórias:
Por fim, a maior
novidade do regime do contencioso pré-contratual é a da consagração do efeito
suspensivo automático do ato de adjudicação impugnado ou da execução do
contrato, artigo 103-A, n.º1 CPTA. Consagração essa que consiste basicamente,
por parte do legislador, na transposição das “Diretivas-Recursos”, referidas
anteriormente, nomeadamente os artigos nº2 e nº3[6].
Desses preceitos decorre que caso seja interposto recurso de uma decisão de
adjudicação[7] de
um contrato para um órgão que decida em primeira instância, o estado-membro
deve assegurar que a entidade adjudicante não possa celebrar o contrato antes
da instância de recurso ter tomado decisão tanto sobre o pedido de medidas
provisórias como do pedido de recurso. Comparando com o regime legal anterior,
passou de se instaurar, a par da ação principal de contencioso pré-contratual,
um processo cautelar previsto no artigo 132.º do CPTA de modo a beneficiar do
efeito previsto no artigo 128º n.º1, para atualmente se intentar apenas uma
ação administrativa urgente, ao abrigo do artigo 100.º e seguintes, caso se pretenda
impugnar o ato de adjudicação.
Segundo o
entendimento do Mestre Pedro Melo[8],
esta suspensão deve ter inicio no momento em que a entidade demandada e os
contrainteressados tiverem conhecimento da propositura da ação, isto é, com a
citação deve operar a suspensão automática dos efeitos do ato de adjudicação
impugnado ou do contrato já celebrado.
Também o Professor Vieira de
Andrade considera que esta suspensão apenas opera com citação da entidade demandada
á propositura da ação pré-contratual urgente isto é a impugnação do ato de
adjudicação faz suspender automaticamente os efeitos do ato impugnado,
proibindo a celebração do contrato ou a respetiva execução, caso já tinha sido
celebrado, artigo 103.º-A, nº2. O artigo 103.º-A nº2 do CPTA, refere a
possibilidade de se requerer, por parte da entidade demandada e dos contrainteressados,
o levantamento do efeito suspensivo no prazo supletivo do artigo 102.º, nº3
alínea c) dando lugar á aplicação do critério previsto no artigo 120.º nº2,
artigo 103.º-A nº1. Esta decisão deve ter em conta uma ponderação de interesses
dando preferência á solução que implique menores danos globais. Ainda dentro do
mesmo artigo 103.º-A, o nº 3 atribui ao demandante a possibilidade de responder
ao aludido requerimento no prazo de sete dias.
Caso o ato a impugnar
não consista no ato de adjudicação, mas noutro qualquer ato relativo á formação
do contrato, o demandante não beneficia da aplicação do efeito suspensivo
automático previsto artigo 103.º-A do CPTA, beneficia apenas de requerer a
adoção de medidas provisórias, artigo 103.º-B CPTA. Ou seja, estamos perante
uma tutela cautelar aplicável no domínio do contencioso pré-contratual urgente
que se destina a prevenir o risco de constituição de uma situação de fato
consumado ou de já não ser possível retomar o procedimento pré-contratual.
VI.
Bibliografia
·
AROSO
DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, 2016;
·
VIEIRA
DE ANDRADE, José Carlos -A justiça Administrativa, 15ª edição, 2016;
·
AMADO
GOMES, Carla- Comentários à revisão do ETAF e do CPTA, 1º edição, 2016;
·
CALDEIRA,
Marco, Novidades no domínio do contencioso pré-contratual, 2015;
·
CADILHA,
António, Contencioso Pré-contratual in JULGAR, Nº23, 2014, Coimbra Editora;
[1] Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo
Administrativo, 2016, Almedina, pp.325-327.
[2] José
Carlos Vieira de Andrade, A justiça
Administrativa, Almedina, 2016, pp. 239-248.
[3] José
Carlos Vieira de Andrade, A justiça
Administrativa, Almedina, 2016, pp. 251.
[4] Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo,
2016, Almedina, pp. pp.327-330.
[5] Mário
Aroso de Almeida, Manual de Processo
Administrativo, 2016, Almedina, pp. pp.327-330.
[6] José
Carlos Vieira de Andrade, A justiça Administrativa, Almedina, 2016, pp. 239-248.
[7] Cfr.
CADILHA, António, Contencioso Pré-contratual
in JULGAR, Nº23, 2014, Coimbra Editora, p. 212
[8] Carla
Amado Gomes, Comentários à revisão do
ETAF e do CPTA, AAFDL, 2016 1º edição, 2016, p.496.
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