O CONTENCIOSO PRÉ-CONTRATUAL
1.Contextualização
Uma das alterações
introduzidas com o Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de Outubro traduz-se
relativamente ao regime do CPTA diz respeito ao contencioso pré-contratual
urgente, regulado nos artigos 100.º e seguintes, que serão analisado de seguida
através de tópicos que considero serem os mais significativos nesta matéria.
2.Âmbito
Nos termos do artigo
100º, nº 1 do CTPA, o contencioso pré-contratual passa a ser o
processo através do qual são dirimidos os litígios surgidos aquando da
“formação de contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras
públicas, de concessão de serviços públicos, de aquisição ou locação de bens
móveis e de aquisição de serviços”. Na redação anterior, o artigo aludia apenas
a litígios relativos “à formação de contratos de empreitada e concessão de
obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens”. A
alteração veio a manifestar a inserção dos contratos de concessão de serviços no
âmbito do contencioso pré-contratual. Com estas alterações pretendeu-se um
aperfeiçoamento formal, mas verifica-se que nova redação é tecnicamente mais
rigorosa ao substituir os contratos de “prestação de serviços” e “fornecimento
de bens” por, respetivamente, “aquisição de serviços” e “aquisição ou locação
de bens móveis”.
Por conseguinte, a
extensão do âmbito do contencioso pré-contratual conduz à abrangência quase
total dos contratos cuja formação está sujeita à disciplina procedimental,
prevista na Parte II do Código dos Contratos Públicos.
3.Prazo
Tal
como na anterior redação, o artigo 101º do CPTA continua a consagrar que os
processos do contencioso pré-contratual devem ser intentados no prazo de um
mês. O artigo prevê que “devem ser intentados no prazo de um mês, por
qualquer pessoa ou entidade com legitimidade nos termos gerais, sendo aplicável
à contagem do prazo o disposto no nº3 do 58º e nos artigos 59º e 60º.”[1]. A solução consagrada
é a mesma mas com esta remissão, clarificou-se também as figuras do justo impedimento
e do erro desculpável que se aplicam neste âmbito.
Relativamente ao prazo, deixou-se de
esclarecer um ponto que diz respeito à aplicação do prazo de um mês aos actos
nulos. A jurisprudência tem-se inclinado para a resposta afirmativa e de que a
lei substantiva parecer ter vindo posteriormente corroborar esta solução.
Porém, ao manter a fixação do prazo de um mês, nos mesmos termos do regime
anteriormente vigente, sem especificar se o prazo se aplicaria também aos actos
nulos, o Projeto manteve assim a incerteza.
Por conseguinte, o Projeto de Revisão do CPTA introduz em sede de
impugnação de normas procedimentais, uma alteração que, na opinião do prof. Dr.
Marco Caldeira [2] apesar de ser positiva, abre campo para discussões. O artigo 103º da nova
redação, vem prever que o pedido de declaração de ilegalidade das normas
contidas nos documentos conformadores do procedimento pré-contratual “pode ser
deduzido durante a pendência do procedimento a que os documentos em causa se
referem” [3]. Isto significa que,
enquanto o procedimento pré-contratual não tiver terminado, a ilegalidade de
qualquer das suas normas pode ser posta em causa em sede judicial, pondo em
questão o momento em que o procedimento se encontra “pendente” para efeitos da
possibilidade de impugnar as normas procedimentais. De acordo com este
entendimento, não se trata de saber se o interessado tem de impugnar as normais
procedimentais no prazo de um mês após a adjudicação, trata-se no entanto, de
dizer que, no próprio momento em que o interessado é notificado da decisão de
adjudicação, se preclude a sua possibilidade de impugnar as normas
procedimentais. Na opinião do prof. Dr. Marco Caldeira[4] a solução mesmo
não parecendo muito lógica resulta pela redação do 103º nº3 que, no entanto,
deveria ser alterada de modo a esclarecer qual o acto final do procedimento
para este efeito, e se o termo do prazo para impugnação das normas
procedimentais é ditado pela notificação desse acto final ou se coincide com o
termo do prazo de um mês para impugnar autonomamente esse acto, podendo, como
resulta na última parte do preceito em análise, o interessado cumular na mesma
ação os dois pedidos impugnatórios, o da norma e o do acto.
4.Pedidos
Quanto aos pedidos formuláveis em sede
de contencioso pré-contratual, consta afirmar que com a revisão, o artigo 100º
passa a apresentar algumas novidades.
Na versão anterior do artigo 100º nº1 do
CPTA estávamos perante um procedimento
essencialmente impugnatório, sendo que com a revisão passou-se a estar perante
um processo de impugnação ou de condenação à prática de actos administrativos
relativos à formação dos contratos[5]. Por força do artigo 103 nº1 continua a poder ser formulados
os pedidos de “declaração de ilegalidade de disposições contidas no programa do
concurso, no caderno de encargos ou em qualquer outro documento conformador do
procedimento de formação de contrato, designadamente com fundamento na
ilegalidade das especificações técnicas, económicas ou financeiras que constem
desses documentos”.
O novo CPTA vem esclarecer de que é
possível a cumulação de pedidos no contencioso pré-contratual, caso em que o
disposto no artigo 102º deverá sofrer as adaptações que se revelem necessárias.
O pedido de declaração de ilegalidade de normas contidas em
documentos conformadores do procedimento pré-contratual pode ser cumulado com o
pedido de impugnação de acto administrativo de aplicação das determinações
contidas nos referidos documentos, tal como consagra o nº3 do artigo 103º, isto
sem prejuízo de tais actos poderem ser impugnados autonomamente, ou seja com
fundamento na ilegalidade das normas procedimentais aplicadas mas sem que tais
normas sejam elas mesmas, diretamente impugnadas, tal como consagra o nº3 do
artigo 103º.
5.Legitimidade
Relativamente à legitimidade também existem alterações presentes no novo
CPTA. Quanto à legitimidade, para através do contencioso pré-contratual,
impugnar actos administrativos praticados no âmbito de procedimentos de
formação de contratos de empreitada de obras públicas, de concessão de obras
públicas, de concessão de serviços públicos, de aquisição de bens móveis e de
aquisição de serviços, esta é aferida, nos termos gerais, tal como consagra o
artigo 101º, o que significa que será parte legitima para a dedução do
pedido impugnatório “Quem alegue ser titular de um interesse direto e
pessoal, designadamente por ter sido lesado pelo acto nos seus direitos ou
interesses legalmente protegidos”. Por sua vez, a partir do artigo 68º nº1 al.
a) terá legitimidade para pedir a condenação da entidade adjudicante à prática
do acto devido, nomeadamente, “Quem alegue ser titular de um direito ou
interesse legalmente protegido, dirigido à emissão desse acto.”. O regime
anterior consagrava a mesma solução quanto à matéria de legitimidade. Todavia,
a inovação manifesta-se pelo facto de o artigo 103, nº 2 do CPTA autonomizar o
tratamento da legitimidade para a impugnação de normas procedimentais (“O pedido
de declaração de ilegalidade pode ser deduzido por quem participe ou tenha
interesse em participar no procedimento em causa”), o pedido de impugnação de
normas procedimentais passa a ser consagrado num preceito autónomo e alguns dos
pressupostos processuais deste pedido são distintos dos que vigoram para o
pedido de impugnação de atos administrativos.
6.Tramitação
A matéria de tramitação
encontra-se regulada no artigo 102 do CPTA. Desde logo, destaca-se o seu nº1
remete para a tramitação estabelecida no capítulo III do título II, ou seja
para o capítulo relativo à Marcha do Processo consagrado nos artigos 78º e
seguintes. Com esta remissão podemos concluir que a redação deste artigo tentou
definir o contencioso pré-contratual como uma “espécie de ação
administrativa especial urgente”[6] ou seja uma ação
administrativa especial com tramitação acelerada com prazo
de propositura mais curto.
A alteração não modificou
significativamente a tramitação do contencioso pré-contratual, até porque o
caráter urgente não é alcançado apenas pelo encurtamento do prazo de
propositura da ação, como também a redução das fases processuais, o ficou a
faltar, conferindo-se deste modo ao juiz poderes reforçados na condução do
processo.
A tramitação do processo inicia-se
com a apresentação da petição inicial em Tribunal (artigo 78, nº 1 do CPTA).
Segue-se a citação do réu e dos contra-interessados para contestar (artigo 81,
nº 1 CPTA), no prazo de 20 dias (artigo 102, nº 3, al. a CPTA).
Poderá eventualmente verificar-se a
intervenção do Ministério Público, conforme dispõe o artigo 85, nº 1 do CPTA.
De seguida do processo passará para a fase de saneamento e instrução (artigos
87 a 90 do CPTA), dispondo o juiz 10 dias para decidir a causa ou para submeter
o processo a julgamento (artigo 102, nº 3, al. b do CPTA) [7].
A possibilidade de audiência prévia vem
regulada no artigo 102, nº 5 do CPTA, apesar de esta fase processual não ser muito
utilizada pelos Tribunais Administrativos. Poderá também haver lugar à
apresentação de alegações (artigo 102, nº 2 do CPTA), no prazo de 20 dias
(artigo 102, nº 3, al. a do CPTA) caso tenha sido requerida ou produzida prova
com a contestação. Se o contrato vier a ser celebrado na pendência do processo,
o autor deverá ampliar o objeto do litígio à impugnação do contrato, até ao
encerramento da discussão em primeira instância (artigo 63, nº 1 do CPTA ex
vi artigo 102, nº 4 do CPTA).
No caso de o autor ter deduzido na
petição inicial um pedido de condenação da entidade adjudicante no pagamento de
uma indemnização pelos danos provocados pela sua conduta ilegal, isto é, se
houver cumulação de pedidos, o Tribunal deve convidar o autor a ampliar o
pedido indemnizatório. Assim, nos termos do artigo 45, nº 4 do CPTA,
abranger-se-á o ressarcimento pelos danos provocados em virtude da situação que
obstou à satisfação dos seus interesses.
Se não existir cumulação de
pedidos, o Tribunal deve convidar as partes a acordarem no montante da
indemnização devida no prazo de 30 dias, podendo este prazo ser prorrogado até
60 dias, caso seja previsível que o acordo venha a concretizar-se dentro
daquele prazo (artigo 45, nº 1, als. a a d, ex
vi artigo 102, nº 6 do CPTA). À luz do artigo 45, nº 2 do CPTA, se não
houver um acordo quanto ao montante da indemnização, o autor deve requerer num
prazo de um mês que seja o Tribunal a determinar esse montante. O réu é sempre
notificado para se pronunciar acerca do novo articulado no prazo de 10 ou 30
dias, nos termos dos números 2 e 3 do artigo 45 do CPTA.
9. Conclusão
O Decreto-Lei n.º
214-G/2015, de 2 de outubro veio conformar o regime do contencioso
pré-contratual sendo agora provável que as entidades adjudicantes recorram
frequentemente ao incidente de levantamento do efeito suspensivo automático e
é, igualmente, expectável que as decisões judiciais passem a dar prevalência ao
interesse público no confronto com os interesses particulares. Por conseguinte,
cumpre agora fazer uma síntese das principais modificações que constam no
actual CPTA que já foram apresentadas supra.
Em
primeiro lugar, houve um duplo alargamento do âmbito de aplicação do processo
urgente do contencioso pré-contratual no sentido de incluir não apenas ações
impugnatórias de atos mas também ações de condenação à prática de ato devido e
de integrar os atos administrativos relativos à formação de contratos de
concessão de serviços, que não constavam da versão anterior do artigo 100º do
CPTA.
Em
segundo lugar, clarificou-se a possibilidade de proceder à cumulação de
pedidos, tal como consagra o nº3 do artigo 100º do CPTA.
Em
terceiro lugar, quanto ao prazo introduziu-se no artigo 101º uma remissão para
os nºs 3 e 4 do artigo 58º, bem como para os artigos 59º e 60º do CPTA.
Em
quarto lugar, passou-se a regular os processos de impugnação do programa e
demais documentos conformadores do procedimento pré-contratual, colmatando uma
lacuna que existia na anterior redação deste artigo. Por fim, introduziu-se
dois novos preceitos – os artigos 103º-A e o 103º-B – que
foram transpostos por influência da Diretiva “Recurso” –
Diretiva nº89/665/CEE, do Conselho, de 21 de Dezembro – vindo associar à impugnação
dos atos de adjudicação um efeito suspensivo automático e criar um regime
inovador para a adoção de medidas provisórias no âmbito do contencioso
pré-contratual urgente.
Sara Duarte
Nr:24865
Bibliografia:
CALDEIRA, Marco
Novidades no domínio do contencioso pré-contratual, in O Anteprojeto de
Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos
Tribunais Administrativos e Fiscais em Debate, pags. 149-178, 2004,
AAFDL, Coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão;
LEITÃO, Alexandra
O novo Contencioso pré-contratual: em especial, o âmbito de aplicação e o
prazo de propositura da ação, in O Anteprojeto de Revisão do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais em Debate, pags. 179-197, 2004, AAFDL,
Coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão;
SILVEIRA, João Tiago
O Processo de massa urgente na revisão do CPTA, in O Anteprojeto de
Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos
Tribunais Administrativos e Fiscais em Debate, pags. 103-125, 2004,
AAFDL, Coord. Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão;
ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina,
2013, pág.340 e ss.
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