Aprovado na sequência da autorização legislativa concedida pela Lei
n.º 100/2015, de 19 de Agosto, o Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de
Outubro, veio proceder a uma revisão de larga extensão (e, em alguns pontos, de modo profundo)
do regime do contencioso administrativo em Portugal, constante do Código
de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”), aprovado pela Lei
n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro.
Neste Post trataremos de identificar e sumariamente explicar, de modo horizontal, quais as mudanças derivadas dessa revisão, no que toca à impugnação de actos administrativos (arts.º 51 a 54 do CPTA), dado esta matéria revestir uma importância central no âmbito do
contencioso administrativo.
Uma primeira nota a salientar quanto às alterações introduzidas pelo
Decreto-Lei n.º 214-G/2015 em matéria de impugnação de actos administrativos
prende-se, desde logo, com a alteração da própria definição de acto
impugnável.
Assume maior significado a tradução na correspondência do
conceito (processual) de “acto impugnável” com o conceito (substantivo/
procedimental) de “acto administrativo”, onde assistimos a uma clara diligência do legislador de uniformizar o conceito entre o CPA e o CPTA.
Essa aproximação, notória, revela-se em duas principais manifestações:
a) por um lado, a própria definição agora constante do artigo 51.º, n.º 1 do
CPTA (“decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos,
visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e
concreta”) é a mesma que se encontra no artigo 148.º do CPA (Para efeitos do disposto no presente Código, consideram-se atos administrativos as decisões que, no exercício de poderes jurídico-administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos numa situação individual e concreta.);
b) por outro
lado, ao adicionar ao elenco de actos impugnáveis através dos meios próprios
do contencioso administrativo as decisões “proferidas por autoridades
não integradas na Administração Pública e por entidades privadas que
actuem no exercício de poderes jurídico-administrativos”, o legislador
do CPTA quis evidenciar, aquilo que, por
omissão, ficou insistente no CPA: a não utilidade do critério orgânico
para a definição de um acto administrativo.
Assume também grande significado, a concretização no n.º 2 do mesmo
artigo 51.º do CPTA, que o que são designadamente impugnáveis:
a. As decisões tomadas no âmbito de procedimentos administrativos sobre
questões que não possam ser de novo apreciadas em momento subsequente
do mesmo procedimento; e
b. As decisões tomadas em relação a outros órgãos da mesma pessoa
coletiva, passíveis de comprometer as condições do exercício de
competências legalmente conferidas aos segundos para a prossecução
de interesses pelos quais esses órgãos sejam directamente responsáveis (o que, de acordo com a doutrina maioritária, se procura “contribuir para
a solução do problema da impugnabilidade das decisões administrativas
preliminares na relação entre
órgãos administrativos”).
Ainda, do n.º3 do art.º 51 decorrem os pressupostos para que seja possível tal impugnação (decorrente dos nºs anterios), ou seja, quando:
i. Quando não ponham termo a um procedimento, só podem ser impugnadas
durante a pendência do mesmo;
ii. A sua não impugnação, nestes casos, não preclude a possibilidade de
invocação da respectiva ilegalidade como vícios que suportem a impugnação,
por invalidade consequente, da decisão final do procedimento, salvo
quando tais decisões tenham determinado a exclusão do interessado
do procedimento ou quando as mesmas estejam sujeitas, por lei especial, a um ónus
de impugnação autónoma (caso em que esse regime especial prevalecerá
sobre o regime geral do CPTA).
Dignas, igualmente, de menção especial são as alterações introduzidas ao regime da
impugnabilidade dos actos administrativos confirmativos. Desde logo, o CPTA inverte a formulação da regra geral, passando a dispor que os actos
confirmativos (serão confirmativos "os atos que se limitem a reiterar, com os mesmos fundamentos, decições contidas em atos administrativos anteriores") não são, em princípio impugnáveis, todavia, o legislador acaba, a
final, por esclarecer que o cenário anterior se mantém, ressalvando que a
regra da inimpugnabilidade dos actos confirmativos não se aplica quando
“o interessado não tenha tido o ónus de impugnar o ato confirmado”, por não
se ter verificado, relativamente a esse acto, qualquer dos factos previstos
nos n.os 2 e 3 do artigo 59.º do CPTA, ou seja, por o acto confirmado
nunca ter chegado a adquirir eficácia, ou seja, por não ter ocorrido o facto que,
nos termos gerais, desencadearia a contagem do correspondente prazo de
impugnação.
O novo artigo 53.º, n.º 4 do CPTA clarifica ainda, de forma útil, que,
quando seja admitida a impugnação de um acto confirmativo, “os efeitos
da sentença que conheça do objeto do processo são extensivos ao ato
confirmado”, o que é de louvar, na medida em que permite que a pronúncia
do juiz abranja as decisões administrativas relevantes proferidas no seio
da relação jurídica subjacente e obsta à subsistência, nesse âmbito, de um
acto administrativo desconforme com a sentença que posteriormente veio
a anular um seu acto confirmativo.
Já quanto aos actos ineficazes, o legislador continua a estabelecer a regra
geral da sua inimpugnabilidade, sem deterimento da existência de situações
excepcionais em que se mantém a possibilidade da sua impugnação e de uma ou outra diferença de pormenor face ao
regime até aqui vigente.
Em matéria de legitimidade activa, são essencialmente duas as alterações
a assinalar.
Primeiro, há uma restrição da legitimidade activa nas acções
impugnatórias intentadas por órgãos administrativos relativamente a actos
praticados por outros órgãos da mesma pessoa colectiva, restringindo-a à impugnação de decisões que sejam passíveis de comprometer as condições do exercício de competências que tenham sido legalmente conferidas ao órgão que impugna para a prossecução dos interesses pelos quais ele seja diretamente responsável.
Segundo, a propósito da aceitação do acto administrativo, o
legislador tem agora a preocupação de ressalvar que este instituto apenas
releva como obstáculo à impugnação de actos anuláveis (art.º 56); ou seja, a aceitação
de um acto administrativo só impede a sua posterior impugnação contenciosa
se esta se fundar “na sua mera anulabilidade” (como agora se lê no preceito),
mas já não em vícios geradores de nulidade.
É contudo, provavelmente, no tocante aos prazos de impugnação que se mostram
mais significativas as alterações introduzidas no CPTA pelo Decreto-Lei
n.º 214-G/2015.
O Decreto-Lei n.º 214-G/2015 alterou radicalmente
o modo de contagem dos prazos de impugnação, essencialmente pelo facto de os mesmos passarem a não se suspender em férias judiciais.
Ainda assim, devem também ser destacadas as alterações
introduzidas no elenco das situações nas quais é permitida a impugnação
de actos administrativos após decorrido o prazo de três meses, salientando-se que o conceito de "justo impedimento" passou a ser concretizado pelo recurso ao CPC, previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA e também as alterações quanto à determinação do termo inicial
da contagem dos prazos para impugnação de actos administrativos, reforçando a ideia de que o momento que releva é o da produção de efeitos do acto impugnado.
Bibliografia
ANDRADE, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2015.
MORAIS, Carlos Blanco; Curso de Direito Constitucional – Tomo I; Coimbra Editora, #.ª Edição; Coimbra, Setembro 2015
SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no divã da psicanálise, Almedina, 2ª edição, 2009.
Jurisprudência
TCAN, Frederico Macedo Branco, de 18 de dezembro de 2015.
TCAS, Teresa de Sousa, de 22 de novembro de 2012.
Constança Horta e Costa
24060
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