Jorge Almeida
Nº24871
1. Enquadramento
Geral
O
Art.º 25 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) bem como o
Art.º 93 do Código de Procedimento nos Tribunais Administrativos (doravante
CPTA) contempla a possibilidade de reenvio prejudicial de questões para o
Supremo Tribunal Administrativo (STA) por parte de um Tribunal Administrativo
de Círculo, mediante a observação de certos requisitos e como tal, o principal
objetivo da presente dissertação prende-se com averiguação da
constitucionalidade desta solução oferecida pelo Art.º 93 nº1 b), que como
iremos verificar poderá levantar dúvidas relativamente à independência dos
Tribunais Art.º 203 CRP.
2. Reenvio
Prejudicial – O seu Surgimento
A
possibilidade de reenvio prejudicial de questões para o Supremo tribunal
Administrativo surge na sequência da reforma do Contencioso Administrativo
2002/2004, e segundo MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, o principal motivo atinente à
consagração desta faculdade prende-se com o favorecimento da qualidade das
decisões dos tribunais administrativos de círculo, bem como alguma uniformidade
na resolução de diferentes processos sobre a mesma matéria[1]. Deste modo, para além da
maior uniformidade a nível jurisprudencial, esta possibilidade contribui para
uma maior segurança, e por outro lado, uma decisão mais participada e, por
isso, mais informada sobre aquele tipo de questão[2].
Esta
figura tem a sua inspiração na ordem jurídica francesa, onde a mesma foi
introduzida em 1987, e que segundo a qual pode ser solicitado ao Conseil d`Etat a pronúncia sobre uma
questão prejudicial, isto tendo em conta o Artigo L.113- 1 do Code de Justice Administrative[3].
De destacar também a forte influência comunitária, dado que o Art.º 267 Tratado
de Funcionamento da União Europeia (TFUE), também consagra o pedido de decisão
prejudicial em matéria de direito europeu, com finalidades de garantir o
primado e a uniformidade no espaço da União Europeia.
Apesar
do sistema consagrado ter forte influência do modelo francês, o legislador
português afastou-se em certos aspetos do mesmo que iremos verificar de
seguida.
3. A
Mecânica do Art.º 93 nº1 b) CPTA
Como
já foi referido, a figura do reenvio prejudicial encontra-se presente no Art.º
93 nº1 b) do CPTA, sendo que esta é uma das soluções quando perante o tribunal
é colocada uma questão de direito nova que suscite dificuldades, já que a
alínea a) do nº1 do Art.º 93 também expõe a possibilidade da resolução desta
questão, com a intervenção no julgamento de todos os juízes do tribunal de
1ªInstância. Ultrapassada esta questão, o Art.º 93 nº1 b), refere que a
apreciação liminar dos pressupostos do reenvio cabe a uma formação de três
juízes de entre os mais antigos da secção de contencioso Administrativo do STA,
que poderão deste modo recusar o reenvio, e neste seguimento importa a
averiguação de quais os requisitos exigidos para a possibilidade de utilização
desta figura.
Segundo
SÉRVULO CORREIA, existem três pressupostos legais que terão de ser efetivamente
observados para a possibilidade de uso de reenvio prejudicial, sendo que estes
não conferem verdadeiramente discricionariedade de admissão[4]. O primeiro pressuposto de
admissão prende-se com o facto de se ter que tratar de uma figura nova,
emergindo daqui uma verificação objetiva, i.e., que ainda não tenha constituído
objeto de apreciação direta pelo STA, ou mesmo por dois ou mais acórdãos de um
TCA, ou dos TCAs, sendo que o requisito enunciado coaduna-se com as finalidades
que presidiram à introdução desta figura dado que manifesta a desnecessidade de
novos processos com o mesma causa de pedir. Portanto, podemos referir que
quando haja pronúncia de tribunais superiores, suficientemente esclarecedora do
modo como tomaram consciência da originalidade do problema de direito e
construíram-lhe uma resposta, já não se tratará de uma questão nova[5].
O
segundo requisito prende-se com o facto da existência de dificuldades sérias, e
poderemos dar como verificado este elemento quando se desenhem em alternância
respostas, sendo que nenhuma destas manifesta a evidência na improcedência da
ação.
Por
último, tem de ocorrer a forte possibilidade de a questão se vir a suscitar
noutros litígios, sendo que a observação deste pressuposto resultará de uma
análise objetiva do carácter repetível ou irrepetível da conjugação dos seus
elementos essenciais.
O
Art.º93 n º2, exclui o reenvio prejudicial quando estamos perante um processo
urgente, tratando-se assim de outro requisito para se recorrer a esta figura.
VÍTOR GOMES, discorda desta exclusão pois identificada uma questão de direito
nova, que suscite dificuldades e que seja previsível que se irá repetir noutros
processos, nada deveria obstar que se procedesse ao reenvio independentemente
do tipo de processo que lhe corresponda[6].
Passando
agora para análise jurisprudencial, o Supremo Tribunal Administrativo, tem
vindo a confirmar os requisitos descritos anteriormente, nomeadamente no
Acórdão proferido a 19 de Novembro de 2008[7] e quanto à existência de
alguma discordância relativamente à inclusão ou não dos processos urgentes no
âmbito do reenvio prejudicial, o Supremo Tribunal Administrativo refere que não
poderá haver reenvio prejudicial se estivermos perante um processo urgente[8].
4. Efeitos
da Pronúncia do Supremo Tribunal Administrativo e a sua Constitucionalidade
Estando
preenchidos os requisitos para a admissibilidade do reenvio prejudicial, o STA
emite uma pronúncia uma pronúncia vinculativa, e é exatamente aqui que se
coloca em causa, a nosso ver, a independência dos Tribunais. O facto da
pronúncia por parte do STA ser vinculativa, tem como consequência que o
tribunal administrativo de círculo fique obrigado na aplicação e interpretação
das normas aos factos submetidos a julgamento, tal como o STA resolveu a
questão, sendo que caso não o faça estaria a violar o Art.º 93 nº1 b).
Como
supra fizemos notar, esta figura
introduzida pelo legislador português teve como inspiração a ordem jurídica
francesa, no entanto relativamente à questão dos efeitos da pronúncia é que
emerge a principal divergência entre o regime português e francês, dado que
neste último o Conseil d´État, não
profere uma pronúncia vinculativa, e como tal o tribunal inferior conserva para
si a liberdade de seguir ou não a tomada de posição do tribunal supremo.
Como
CHARLES DEBBASCH e JEAN-CLAUDE RICCI referem será dificilmente concebível que o
tribunal que solicitou a pronúncia do Conseil
d´État, não siga o entendimento do mesmo[9], no entanto a verdade é
que a solução adotada no regime francês deixa formalmente intocada a
independência dos tribunais inferiores, ao contrário da solução fornecida pelo
legislador português.
Ora,
o princípio da independência dos tribunais encontra-se presente no Art.º 203 da
CRP, e cabe-nos a realização de algumas considerações. A independência a que se
refere o Art.º 203 pode ser analisada do ponto de vista externo ou interno[10]. No plano externo a
independência impõe a autonomia dos órgãos aos quais incumbe a administração da
Justiça em face dos órgãos atuantes das demais funções do Estado, e por sua vez
no plano interno (que é o ponto que nos interessa observar), a independência
exige a autonomia de cada tribunal em face aos demais[11]. Naturalmente que os
tribunais inferiores devem obediência às decisões dos tribunais superiores proferidas
em recurso, mas quando disto se trate, cada tribunal apreciou o caso no
exercício da sua própria competência em razão da hierarquia.
No
que toca ao reenvio prejudicial a independência interna descrita anteriormente
não se verifica uma vez que existe uma ingerência do tribunal superior no
exercício de jurisdição própria do tribunal inferior, com a apropriação de uma
parte dos poderes de decisão que se inserem no âmbito da competência deste
último[12]. Deste modo, perfilhamos
o entendimento de SÉRVULO CORREIA em que o mesmo refere que a
constitucionalidade deste preceito é muito duvidosa, por colocar em causa o
princípio da independência dos tribunais.
Sendo
assim, julgamos que o dito preceito é inconstitucional por haver uma ingerência
nos poderes dos tribunais inferiores, e na nossa ótica o mais acertado seria a
alteração do regime do reenvio prejudicial, e a melhor opção seria a existência
de uma cooperação e auxilio na interpretação das normas em causa, sendo que a
pronúncia a emitir por parte do STA devia ser apenas consultiva, e desta forma
estaria garantida a independência entre os tribunais.
SÉRVULO
CORREIA, ainda reforça a inconstitucionalidade desta solução com apoio do Art.º
93 nº1, onde é dito que por proposta do juiz da causa, é o presidente do TAC
que decide se, se recorre ao reenvio. Esta solução oferecida pelo legislador
origina problemas no que toca à conciliação de tal poder com o princípio do
juiz natural, dado que ainda que o presidente seja magistrado daquele tribunal,
ele não é o juiz da causa, e como tal fica afetada a exigência da garantia
objetiva de que nenhuma manifestação alheia a previsão normativa geral e
abstrata possa afetar a distribuição do exercício do poder jurisdicional entre
juízes concretos[13].
5. Considerações
Finais
a) O principal motivo atinente à
consagração do Reenvio Prejudicial prende-se com o favorecimento da qualidade
das decisões dos tribunais administrativos de círculo, bem como alguma
uniformidade na resolução de diferentes processos sobre a mesma matéria;
b) Os requisitos para recorrer a esta
figura e seguindo a posição do STA são: Não pode tratar-se de processo urgente;
Terá de estar em causa a apreciação de uma questão de direito nova que suscite
dificuldades sérias; Que a dita questão possa repetir-se noutros processos; Que
tal questão não se assuma como de escassa relevância;
c) Estando preenchidos os requisitos
para a admissibilidade do reenvio prejudicial, o STA emite uma pronúncia uma
pronúncia vinculativa;
d) A independência entre os Tribunais
não é respeitada uma vez que existe uma ingerência do tribunal superior no
exercício de jurisdição própria do tribunal inferior, com a apropriação de uma
parte dos poderes de decisão que se inserem no âmbito da competência deste
último;
e) Por proposta do juiz da causa, é o presidente
do TAC que decide se, se recorre ao reenvio. Esta solução oferecida pelo
legislador origina problemas no que toca à conciliação de tal poder com o
princípio do juiz natural;
f) Assim, e apresentados estes fatores,
pronunciamo-nos pela inconstitucionalidade da solução oferecida pelo
legislador, e defendemos a existência desta figura para haver uma maior
colaboração e cooperação entre os tribunais, o que se traduzirá numa maior
qualidade da justiça, no entanto a pronúncia a ser emitida pelo STA deverá ser
consultiva, e desta forma estará intocada a independência interna dos
Tribunais.
6. Bibliografia:
ALMEIDA,
Mário Aroso de,
-
Manual de Processo Administrativo,
Almedina, 2016
-
O Novo Regime de Processo nos Tribunais
Administrativos, Almedina, 2005
ANDRADE,
Vieira de, A Justiça Administrativa,
Almedina, 2015
CORREIA, Sérvulo, Direito do Contencioso Administrativo I, Editora LEX, 2005
DEBBASCH,
Charles, RICCI, Jean-Claude, Contentieux
Administratif, 8ª Edição, Dalloz, Paris, 2001
GOMES,
Vitor, “O reenvio prejudicial para o
Supremo Tribunal Administrativo: Limites Naturais ao Insucesso?”, in Cadernos
de Justiça Administrativa, Nº 101, Setembro/Outubro, 2013
MIRANDA,
Jorge, MEDEIROS, Rui, Constituição
Portuguesa Anotada, Tomo III, Coimbra Editora, 2007
SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso no Divã da Psicanálise, Almedina, 2016
[1] Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo,
Almedina, 2016, pág. 384
[2] Cfr. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Almedina,
2015, pág. 281
[3]
Expõe o Artigo: “Avant de statuer sur une
requête soulevant une question de droit nouvelle, présentant une difficulté
sérieuse et se posant dans de nombreux litiges, le tribunal administratif ou la
cour administrative d'appel peut, par une décision qui n'est susceptible
d'aucun recours, transmettre le dossier de l'affaire au Conseil d'Etat, qui
examine dans un délai de trois mois la question soulevée. Il est sursis à toute
décision au fond jusqu'à un avis du Conseil d'Etat ou, à défaut, jusqu'à
l'expiration de ce délai.”
[4] Cfr.
SÉRVULO CORREIA, Direito do Contencioso
Administrativo I, Editora LEX, 2005, pág. 698
[5] Cfr.
SÉRVULO CORREIA, Direito do Contencioso
Administrativo I, Editora LEX, 2005, pág. 699
[6] Cfr. VÍTOR GOMES, “O reenvio prejudicial para o Supremo
Tribunal Administrativo: Limites Naturais ao Insucesso?”, in Cadernos de
Justiça Administrativa, Nº 101, Setembro/Outubro, 2013, pág. 93
[7] Ac. STA de 19/11/2008, Proc. nº
0942/08 ( SANTOS BOTELHO) ; A confirmação dos requisitos também é evidenciada
noutros Acórdãos como é o caso do Ac. STA de 02/05/2012, Proc. nº 015/12 (
DULCE NETO).
[8] Pode ler-se no Ac. STA de
19/11/2008, in http://www.dgsi.pt/ : “A
admissibilidade do pedido de reenvio está dependente da verificação dos
seguintes pressupostos.
a) Não pode tratar-se de processo
urgente;
b) Terá de estar em causa a
apreciação de uma questão de direito nova que suscite dificuldades sérias;
c) Que a dita questão possa
repetir-se noutros processos, e, finalmente;
d) Que tal questão não se assuma
como de escassa relevância.”
[9] Cfr. CHARLES DEBBASCH, JEAN-CLAUDE
RICCI, Contentieux Administratif, 8ª
Edição, Dalloz, Paris, 2001, pág. 164
[10] Cfr. JORGE MIRANDA, RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo
III, Coimbra Editora, 2007, pág. 40
[11] Cfr. JORGE MIRANDA, RUI MEDEIROS, Constituição Portuguesa Anotada, Tomo
III, Coimbra Editora, 2007, pág. 41
[12] Cfr. SÉRVULO CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo I,
Editora LEX, 2005, pág. 700
[13] Cfr. SÉRVULO CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo I, Editora LEX, 2005, pág.
701
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