O Divã do Contencioso na Sala da Arbitragem

            O método usual de resolução de litígios subsume-se, regra geral, ao acesso aos tribunais “comuns” garantido pela tutela jurisdicional efetiva conferida aos particulares. No entanto, não existe, salvo casos concretos, qualquer obstáculo à autodeterminação do meio jurídico (equidade a título exemplificativo) a aplicar a determinado litígio, desde que, em ultima instância seja garantida a justiça do caso concreto. O objeto desta dissertação, como o título pretende indicar, reconduz-se a uma via alternativa de resolução de diferendos entre o particular e a administração pública. Como tal, importa, antes de proceder à inserção sistemática do divã do contencioso na sala da arbitragem, delimitar os conceitos a aplicar, para uma correta ordenação do feng shui deste tribunal ad hoc. Importa ainda relembrar que a controvérsia do tema em causa baseia-se numa atuação à margem dos tribunais “comuns” para a resolução de um litígio entre um particular e a administração pública.

            Diz-se arbitral um tribunal sem natureza permanente, constituído ad hoc, através de um acordo ou convenção entre as partes que legitimando a atuação do mesmo, conferem à decisão daí emanada um carácter de vinculatividade, sendo as suas sentenças passíveis de formar caso julgado. A transposição desta realidade para o direito administrativo invoca um objeto estranho à realidade do mesmo. No entanto é, desde à muito tempo, pacífico que se possam constituir tribunais arbitrais para a resolução de conflitos de direito Administrativo, respeitantes à interpretação, validade ou execução de contratos e à constituição em responsabilidade civil por danos causados pela administração no âmbito da sua atividade de gestão pública.[1]

A Constituição da república Portuguesa no nº 2 do seu art. 209º viabiliza de um ponto de vista objetivo a instituição destes tribunais arbitrais, considerando-os como paradigma do princípio do acesso ao direito e a uma tutela jurisdicional efetiva, nos termos do nº 1 do art. 20º da CRP. Como tal este princípio não se extingue com o recurso, dito ordinário, a uma tutela judicial garantida pelos tribunais comuns. Por outro lado, e não obstante de estar vertido nos preceitos constitucionais atrás elencados, o recurso à arbitragem está longe de ser um direito, uma vez que se requer uma intervenção estatal em sede legislativa para tal. Trata-se de um direito fundamental dos cidadãos que não lhes está imediatamente acessível, sendo que para tal efetivação é necessária uma atuação organizada do estado, que assumindo pendor legislativo, visa concretizar algo que é inerente à qualidade de cidadão.

Podemos assim afirmar que não impera em Portugal uma reserva da jurisdição dos tribunais comuns, e, por conseguinte, estadual, no que diga respeito a litígios em que a Administração Pública se encontre envolvida. Para tal importa interpretar o n.º 3 do art. 212º da Constituição conjuntamente com o já referido artigo 209º, assumindo o recurso a tribunais arbitrais como uma forma normal de resolução de litígios, conferindo a estes tribunais, e às decisões proferidas, uma natureza jurisdicional.

1.      A convenção das partes

            A arbitragem é, como já acima foi referido, um método alternativo de resolução de litígios. De um ponto de vista prático os tribunais arbitrais têm a vantagem de estimularem a atividade privada de um ponto de vista económico, permitindo a continuidade da vida jurídica. Por outro lado, permitem o desafogo dos tribunais judiciais e administrativos, aliviando a afluência aos mesmo e o acumular de processos por longos períodos de tempo. O conselheiro Fernando dos Santos Serra entende que “os meios alternativos de resolução de conflitos, sobretudo os que visam a aproximação de posições entre a administração e os administrados, deveriam começar a atuar muito cedo, logo na fase graciosa, para assim se aumentar as faculdades preventivas ou profiláticas do nosso sistema de justiça administrativa...”[2]. Dito isto importa frisar que o recurso aos meios alternativos de resolução de litígios, não pretende de maneira alguma subtrair a tutela jurisdicional garantida pelos tribunais administrativos e judiciais, mas antes aproximar das partes litigiosas, um meio igualmente credível, com garantias de qualidade, celeridade e eficácia nas decisões.

            A arbitrabilidade no âmbito da atividade administrativa, embora sendo desde cedo proposta clara da doutrina, foi garantida pelo artigo 180º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos. A convenção das partes desdobra-se em duas classificações que variam consoante o momento em que se recorre ao tribunal arbitral. Se o acordo entre as partes tem por objeto um litigio já existente, estamos perante um compromisso arbitral. Se, por outro lado, o acordo entre as partes tem por objeto um litigio que possa vir a emergir então estamos perante uma clausula compromissória. Subjaz fazer referência a uma das características centrais do processo arbitral consubstanciada pelo poder de conformação da decisão do tribunal. Com efeito está na disponibilidade das partes conformar a atuação do tribunal optando que este recorra à equidade no proferimento da decisão, ou então, caso não o façam, os tribunais devem decidir como se de tribunais comuns se tratassem. Desta forma podemos concluir que a convenção de arbitragem entre as partes é pressuposto para o acesso “ ao exercício de uma função (jurisdicional) cuja origem o transcende”[3].

            O acordo entre as partes, vulgo compromisso arbitral ou cláusula compromissória, encontra-se previsto no art. 182º do CPTA e não consubstancia, como alguma doutrina vem a considerar[4], um direito potestativo do particular, por força do art. 184º do mesmo diploma, como sustentam Fausto de Quadros[5] e Aroso de Almeida[6]. No entanto, o já referido acordo entre as partes comporta uma exceção no n.º 2 do art. 180º. Havendo contrainteressados, só será procedente o compromisso arbitral se estes o aceitarem. Esta opção legislativa assume contornos lógicos uma vez que estamos perante o método alternativo de resolução de litígos alicerçado no livre-arbitrio das partes. Como refere MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, caso assim não fosse, a arbitragem poderia ser utilizada como meio de subtração à intervenção litígiosa de eventuais contrainteressados.

2.     A sala da arbitragem no edifício do Contencioso Administrativo

De um ponto de vista processual, nem todas as matérias do edifício administrativo podem ser reconduzidas a tribunais arbitrais. O âmbito da arbitragem administrativa, é, em primeira instância garantido pela Lei de Arbitragem Voluntária, no n.º 4 do seu art. 2º. Deste preceito resulta de imediato a arbitrabilidade de litígios em matérias de gestão privada dos entes públicos tocantes a relações de direito privado. Matérias essas que não pertencem ao âmbito de jurisdição administrativa, mas antes judicial.

No que concerne a litígios decorrentes de relações jurídicas administrativas, a LAV não estabelece qualquer norma de permissão geral de arbitragem em matéria administrativa, tendo que ser concretizada através de convenções arbitrais e da existência de lei que permita a sua constituição. Na ausência de regulamentação cabe ao legislador, eleger os critérios que o hão de guiar na identificação das relações jurídicas administrativas cuja resolução do litigio deva permitir aos tribunais arbitrais.

            O regime da arbitragem em sede administrativa encontra-se previsto nos artigos 180º a 187º  do CPTA, sendo que no artigo 180º é elencado um conjunto de matérias passiveis de serem submetidas a arbitragem, salvo disposto em lei especial.

a.      Os Contratos Administrativos e a Responsabilidade Civil

No que diz respeito aos contratos públicos, o CCP, assume os contornos da lei especial que habilita a arbitragem nos contratos administrativos. Importa referir que no Código dos Contratos Públicos não existe uma referência expressa à arbitragem, uma vez que a sua representação neste diploma seria redundante dado que o CPTA nos seus artigos 180º e seguintes configura tratamento especifico à matéria da arbitragem.         

A alínea a) e b) do n. º1 do art. 180º do CPTA, estabelecem uma permissão generalizada de arbitrabilidade quer para o julgamento de questões respeitantes a contratos, como para questões de responsabilidade civil extracontratual da administração. Preceitos aos quais é conferida uma perspetiva de continuidade, no que à arbitragem diz respeito, uma vez que no período do estado novo já existia uma permissão genérica do recurso à arbitragem em matéria de contratos e responsabilidade da administração.

Ao preceito da alínea b) do referido artigo é imposta a limitação constante do n.º 1 do art. 185º, afastando a possibilidade de compromisso arbitral sobre questões de “responsabilidade civil por prejuízos decorrentes de atos praticados no exercício da função política e legislativa ou da função jurisdicional”. Daqui resulta, interpretando ad contrario, que apenas poderá ser alvo de arbitragem administrativa, a responsabilidade civil extracontratual por dano proveniente da função administrativa.[7]. Ainda no âmbito da alínea b) importa relevar, que com a revisão de 2015, terá sido alargado o âmbito da norma, incluindo agora, para além da já verificada questão respeitante à responsabilidade civil extracontratual, na qual já era incluída o direito de regresso, questões respeitantes a “indeminizações devidas nos termos da lei, no âmbito das relações jurídicas administrativas”.

Já no que diz respeito à alínea a) do mesmo artigo, o CPTA terá ido ainda mais longe do que já antes havia chegado, alargando o âmbito das matérias arbitráveis nas relações contratuais. A revisão de 2015 veio admitir que os tribunais arbitrais constituídos para questões relacionadas com contratos administrativos, possam ainda proceder à “anulação ou declaração de nulidade de atos administrativos relativos à respetiva execução”. A redação dada a esta alínea serviu o propósito de eliminar qualquer duvida quanto à possibilidade dos tribunais arbitrais para além de dirimirem conflitos emergentes da execução de contratos administrativos, poderem na mesma medida, quando necessário, anular ou declarar a nulidade de eventuais atos administrativos praticados pelo contraente publico no âmbito da execução do contrato. Os árbitros no âmbito da alínea a) podem e devem apreciar incidentalmente a instância, pronunciando-se sobre a legalidade dos atos em causa, assim como decidir a titulo principal pedidos de impugnação, anulando ou declarando a nulidade de atos administrativos destacáveis da execução de contratos administrativos. A vantagem do alargamento encetado pela revisão de 2015 circunscreve-se à possibilidade de no âmbito arbitral poder ser apreciada a globalidade da relação jurídica controvertida em todos os planos e dimensões em que ela se desenrola.

Quanto à impugnação de atos pré-contratuais o n.º 3 do art. 180º adicionado ao preceito em causa na revisão de 2015 permite alargar a competência arbitral à impugnação de atos pré-contratuais. A inserção sistemática deste preceito no artigo 180º beneficia da vantagem inerente à arbitragem, da celeridade na obtenção de decisões clarificadoras no interesse de todas as partes envolvidas. Daí que apoiado na corrente prática hodierna, se tenham multiplicado, nos programas concursais, a consagração de clausulas arbitrais.

b.      Atos administrativos

            É hoje ponto assente que existe competência arbitral no que diz respeito a atos administrativos. Para tal, e como até agora foi dito, basta que para além da convenção das partes seja previsto por lei especial, que neste caso serão os preceitos do CPTA. Nos termos da alínea c) do n.º 1 do art. 180º do CPTA é prevista a constituição de tribunais arbitrais para “Questões respeitantes à validade de atos administrativos, salvo determinação legal em contrário”. Podemos admitir assim, como refere LUíS CABRAL DE MONCADA[8], que a arbitragem passou a ser admitida como “instrumento adequado para a resolução de litígios em que a Administração atua unilateralmente e até no exercício de poderes executórios”. Importa frisar de forma muito sucinta que anteriormente, a alínea que agora analisamos não constava do Artigo 180º e era em larga medida considera indisponível no âmbito da arbitragem administrativa. No entanto a indisponibilidade em matéria de litígios de natureza administrativa deixava abertas brechas que conduziam a um “ conjunto desarmónico de previsões de arbitrabilidade nessa matéria, que, por não se sustentarem em critérios lógicos, não permitiam delimitar de modo coerente as matérias passíveis de serem submetidas a arbitragem”[9] No entanto, e no seguimento daquilo que temos exposto até agora, a revisão de 2015 terá alargado e por conseguinte consagrado em termos mais amplos, a possibilidade de arbitragem sobre a legalidade de atos administrativos, salvo os casos expressamente excluídos por determinação legal.    

 

Conclusão

            A abordagem realizada na presente dissertação, direcionada sobretudo a uma caracterização material da arbitragem administrativa suscitou, de um ponto de vista prático 3 grandes conclusões. A primeira direciona-se às vantagens inerentes ao processo arbitral, nomeadamente por questões de celeridade, conhecimento técnico dos árbitros selecionados e uma redução significativa dos encargos económicos que existiriam caso a referida ação tivesse sido intentada num tribunal estadual. A segunda deve-se à feliz opção do legislador administrativo na inserção do preceito previsto no n.º 2 do art. 180º, tutelando a posição dos contrainteressados e salvaguardando a pedra basilar da arbitragem administrativa, o livre-arbítrio das partes na tutela jurisdicional efectiva.  A terceira e última circunscreve-se ao conjunto restrito de matérias passíveis de resolução arbitral, elencadas nas alineas do n.º 1 do art. 180º, alargadas pela opção legislativa decorrente da interpretação do preceito, segundo o qual terá sido admitido que todos os litígios no domínio da fiscalização da legalidade do atos administrativos  possam ser objeto de arbitragem, remetendo para os preceitos sectoriais, a ressalva das matérias que devam ser alvo de reserva jurisdicional do estado.

Bibliografia

·         ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013;

·        ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2ª Edição, Almedina, 2016;

·         ANDRADE, José Vieira de, A Justiça Administrativa, 10º Edição, Almedina, 2009;

·   MONCADA, Luís Cabral de, Modelos alternativos de justiça: a arbitragem no direito administrativo, in: O direito – A. 142, nº 3 (2010), Lisboa, 2010

·         QUADROS, Fausto, Arbitragem “necessária”, “obrigatória”, “forçada”, breve nótula sobre a interpretação do artigo 182º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, in Estudos em homenagem a Miguel Galvão Teles, vol.II, 2012

·       Revista da conferência do Centro de Arbitragem Administrativa na Faculdade de Direito de Lisboa, disponível em:

https://issuu.com/briefing/docs/caad_conference5?e=1379458/10198522

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[1] MARCELO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, vol. II, 10ª edição, Coimbra, 1986, pp. 1285-1286

[2] CAAD conference in Faculdade de Direito de Lisboa

[3]MONCADA, Luís Cabral de, Modelos alternativos de justiça: a arbitragem no direito administrativo, in: O direito – A. 142, nº 3 (2010), Lisboa, 2010 neste ponto.

[4] MONCADA, Luís Cabral de, Modelos alternativos de justiça: a arbitragem no direito administrativo, in: O direito – A. 142, nº 3 (2010), Lisboa, 2010, pp. 172-173

[5] QUADROS, Fausto- Arbitragem “necessária”, “obrigatória”, “forçada”, breve nótula sobre a interpretação do artigo 182º do Código de Processo dos Tribunais Administrativos, in Estudos em homenagem a Miguel Galvão Teles, vol.II, 2012, p.263.

[6] ALMEIDA, Mário Aroso de- Manual de Processo Administrativo, 2013, p.205.

[7] Atos de gestão pública da Administração

[8] MONCADA, Luís Cabral de, Modelos alternativos de justiça: a arbitragem no direito administrativo, in: O direito – A. 142, nº 3 (2010), Lisboa, 2010, pp. 180

[9] MARIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, 2ª edição, Almedina, pp. 516

João Pedro Abreu Rodrigues, aluno nº 24349

A legitimidade dos Contrainteressados no Contencioso Administrativo:

Sintoma da multilateralidade da atividade administrativa? (*)

Daniela Martins Pereira da Silva[1]

§1- Enquadramento da figura: A) A natureza jurídica e fundamento da figura dos Contrainteressados. §2-Inserção na relação jurídica multipolar. §3- A intervenção processual dos contrainteressados. §4- Conclusão

§1- Enquadramento da figura

A Administração Pública é suscetível de produzir decisões cujos efeitos podem lesar os interesses de uns e, simultaneamente, beneficiar outros. Esta forma de atividade administrativa é passível de reflexão na própria configuração das garantias contenciosas dos diversos interessados. É disso manifestação o ato administrativo com eficácia em relação a terceiros (ato que foi dirigido a um concreto destinatário e, reflexamente, atinge outro sujeito- o “terceiro”), categoria essa rejeitada por PAES MARQUES [2]na medida em que, para este, não haverá distinção entre “destinatário” e “terceiro” do ato – todos os sujeitos compreendidos na relação multipolar deverão fazer parte do âmbito subjetivo do ato administrativo. Nas palavras de VASCO PEREIRA DA SILVA[3], o particular integra-se numa relação jurídica triangular. A este respeito, cumpre notar que a figura dos contrainteressados[4] está prevista nos artigos 57.º e 68.º/2 do CPTA (que dão concretização ao princípio da legitimidade passiva constante no art. 10.º), previsão essa que diz respeito ao domínio do contencioso dos atos administrativo, assumindo, neste sentido, relevo em sede de impugnação dos mesmos. O ato administrativo, fonte da posição jurídica que nos propomos abordar, é o instrumento mais importante de atuação administrativa e, por assim dizer, a forma mais utilizada de conformação dos interesses privados conflituantes presentes numa relação jurídica multipolar, como afirma PAES MARQUES[5]. Os artigos em causa são expressão, no entender de AROSO DE ALMEIDA, do “propósito de objectivizar a operação de delimitação do universo dos ‘titulares de interesses contrapostos aos do autor’ (…)”.[6] Neste sentido, tanto nos processos de impugnação de atos administrativos, como nos processos de condenação à prática de atos administrativos, devem ser demandados –a par da entidade praticante do ato em causa- os titulares de interesses contrapostos aos do autor[7], quando existam sujeitos privados envolvidos no litígio. “O reconhecimento do direito à participação dos interessados (…) veio fornecer às partes e ao juiz indicações precisas, pois que em princípio os interessados no procedimento a igual título do autor, têm um direito ou interesse legalmente protegido a defender-se no processo contencioso”, afirma RUI MACHETE[8].

A) A natureza jurídica e fundamento da figura dos Contrainteressados

O CPTA separa a participação dos contrainteressados, enquanto parte principal (art. 10.º/1), da intervenção de terceiros (art.10.º/10). Os contrainteressados são, assim, os indivíduos a quem a procedência da ação pode prejudicar ou os que têm interesse na sua manutenção, conforme o caso. São todos aqueles que, como identifica RICARDO DE GOUVÊA PINTO[9], têm um interesse direto e pessoal “em que não se de provimento à ação, mas aos quais não se exige a titularidade de uma posição jurídica substantiva própria”. Além disso, os contrainteressados detêm os poderes processuais próprios das partes (podendo contestar e recorrer nos termos dos artigos 82.º e 155.º respetivamente).

O contrainteressado, contrariamente ao que alguma doutrina considerou, não é um substituto processual da Administração. Se, por um lado, a doutrina alemã e italiana entendem os contrainteressados como parte secundária (a sua presença não é estruturalmente essencial ou necessária ao fim específico do processo), MÁRIO AROSO DE ALMEIDA[10] considera que os contrainteressados são merecedores do estatuto de “partes” [11]no litígio, nos termos do art. 10.º/1 in fine, e dos arts. 57.º e 68.º/2 CPTA, assim como do que atrás foi mencionado. No mesmo sentido, VASCO PEREIRA DA SILVA[12] critica a denominação destes sujeitos como “contrainteressados” porque, referindo-se ao art. 57.º, argumenta que estes são verdadeiros sujeitos principais da relação jurídica multilateral (“partes”), enquanto titulares de posições jurídicas de vantagem conexas com as da Administração, e por via da própria interpretação sistemática do Código.

Existem vários fundamentos nos quais se pode legitimar a tutela processual administrativa dos contrainteressados. Há quem entenda que tal se funda na ideia de interesse público subjacente à manutenção do ato recorrido. A esta posição contrapõe-se PAULO OTERO[13]. Para este Professor, na medida em que o contrainteressado se assume titular de interesses diretamente prejudicados com a procedência da ação, a sua intervenção basta-se com a necessidade de defesa dos seus próprios interesses[14] (intervenção processual fundada em razões subjectivas que reflete o Princípio da tutela jurisdicional efetiva dos administrados). Neste sentido, OTERO fundamenta esta intervenção com base no preceito do art. 20.º CRP [15](direito fundamental de acesso à justiça). O princípio do respeito pelas posições jurídicas subjectivas dos administrados (que constitui uma função limitativa da atividade administrativa) “(…) exige que, segundo o disposto no art. 268.º/4 da Constituição (…) existam meios contenciosos tendentes a garantir e fazer valer esses mesmos direitos e interesses quando são lesados ou ameaçados”.[16] Na mesma ótica se pronuncia RICARDO DE GOUVÊA PINTO[17], considerando que o fundamento da tutela conferida aos contrainteressados se prende com os mesmos imperativos constitucionais atrás mencionados. Para o mesmo autor, outro fundamento (neste caso, processual) se queda no domínio dos Princípios do Contraditório (aos terceiros deve ser assegurada a possibilidade de participar no processo) e da Igualdade das partes. VIEIRA DE ALMEIDA[18] justifica a existência da figura em análise por razões processuais, nomeadamente por dar cumprimento ao Princípio do Contraditório.

A par da razão subjetiva atrás exposta, cabe referir a dimensão objetiva da tutela dos contrainteressados, dimensão essa que se funda na opção legislativa através da qual os terceiros não chamados à ação não estão vinculados pelo caso julgado. Para PAULO OTERO[19] a razão objetiva funda-se precisamente no facto de que os respetivos direitos (acesso à justiça e à tutela jurisdicional efetiva) só serão respeitados se, efetivamente, os terceiros não citados não forem prejudicados pela respetiva decisão. Concluímos assim, que a figura do contrainteressado apresenta uma configuração mista (objetiva e subjetiva).

§2- Inserção na relação jurídica multipolar

Há um conjunto alargado de pessoas cujos interesses são afetados pela atuação administrativa – quando esta atua exercendo poderes de autoridade. As decisões “individuais” são hoje munidas de uma surpreendente dimensão social: tais decisões são passíveis de provocar efeitos sobre uma pluralidade de sujeitos, para além dos tradicionais destinatários diretos e imediatos. Como nota VIEIRA DE ALMEIDA[20], hoje as relações jurídicas que ligam os particulares à Administração são cada vez menos relações simples ou bipolares (apenas dois sujeitos, passivo e ativo). Deu-se, nas palavras de FRANCISCO PAES MARQUES[21], a superação da conceção bilateral. As relações jurídico-administrativas são complexas no plano subjetivo, por isso frequentemente se lhes atribui uma feição poligonar ou multipolar.[22] Quer dizer, a atividade da Administrativa abarca um conjunto de pessoas (que protagoniza um conjunto de interesses) que veem a respetiva esfera jurídica afetada pela conduta da Administração, confrontando-se mais de dois sujeitos com interesses distintos. Atribuindo, o legislador, ao contrainteressado o estatuto de parte, é clara, aqui, a presença de uma relação administrativa multipolar[23] que se delineia.

O universo dos contrainteressados é mais amplo do que sugerido pelos artigos 57.º e 68.º/2 do CPTA: estende-se a todos aqueles que viram ou poderão vir a ver a respetiva situação jurídica definida pelo ato administrativo praticado. Os seus direitos ou interesses legalmente protegidos inscrevem-se numa relação jurídica que está em litígio, relação essa com concretização vertical bilateral: a relação entre o autor e a entidade administrativa e a relação entre o contrainteressado e a entidade administrativa. Os contrainteressados integram, assim, com o(s) imediato(s) destinatário(s) da decisão, por um lado, e com a Administração pública, por outro, uma verdadeira relação jurídica multipolar[24]. Deve entender-se que são diretamente prejudicadas todas aquelas pessoas para as quais a consequente anulação se traduz num agravamento de tais posições jurídicas passivas. Para quem ainda perfilhe um entendimento ampliativo da tutela de terceiros no contencioso administrativo, serão ainda contrainteressados aqueles que, ainda que não destinatários do ato em causa, são suscetiveis em abstrato de sentir repercussão dos efeitos decorrentes da anulação. RITA CALÇADA PIRES [25]adota uma posição restritiva quanto ao universo dos contrainteressados, segundo a qual “o conceito dos contrainteressados deve ser restringido apenas aos contrainteressados diretos, como forma de delimitar corretamente o universo de participantes no processo.” A determinação da posição dos contrainteressados na lei é, no entanto, a par do que autora atrás mencionada sugere, concebida de forma restritiva: são contrainteressados apenas aqueles em relação aos quais o requerimento é expressamente dirigido. Podemos referir como exemplo de uma relação poligonal (também chamada triangular) a referida a uma situação geral da concorrência: o caso mais típico é o do vínculo entre os candidatos a concurso para a celebração de um determinado contrato administrativo (homogeneidade dos interesses de todos os sujeitos particulares envolvidos). Não existe, porém, como salienta RUI MACHETE[26], uma relação jurídica concreta e direta de direito material entre o primeiro (autor) e o terceiro (contrainteressado) – a chamada relação horizontal.

 Assim, a então designada “relação material controvertida” entre o autor e o contrainteressado é a relação horizontal.

§3- A intervenção processual dos contrainteressados:

A intervenção processual dos contrainteressados é uma exigência que a lei impõe a cargo do recorrente, devendo este requerer a citação destes terceiros que podem ser diretamente prejudicados pela anulação do ato recorrido. Este ónus consubstancia-se na formulação de um juízo de prognose (quando o recorrente indica, para proceder-se à citação, os eventuais prejudicados com a anulação do ato recorrido). São contrainteressados aqueles terceiros detentores de interesses que podem ser prejudicados por efeito direto da anulação do ato recorrido. 

O pressuposto processual da legitimidade passiva está previsto, genericamente, no art. 10.º/1, segundo o qual tem legitimidade passiva quem figurar como contraparte na relação material controvertida. No número 1 do artigo, in fine, estabelece-se uma extensão da legitimidade aos “titulares de interesses contrapostos ao autor”, isto é, aos contrainteressados. O recorrente tem o ónus de citá-los quando a ação é proposta. A imposição de tal ónus assenta, no entender de PAULO OTERO[27], na preocupação de ampliar a eficácia subjetiva do caso julgado, garantindo em pleno o efeito útil da sentença. A falta de citação[28] de qualquer dos contrainteressados gera ilegitimidade passiva que obsta ao conhecimento da causa, nos termos da alínea e) do n.º4 do art. 89.º CPTA, e inoponibilidade da decisão judicial que venha a ser proferida à revelia dos mesmos (artigo 155.º/2).

Aos contrainteressados é atribuído o estatuto de verdadeiras partes demandadas, em situação de litisconsórcio[29] necessário[30] (por imposição legal, a sua preterição constitui exceção dilatória) passivo (pois o pedido é formulado contra as partes) com a entidade pública. AROSO DE ALMEIDA[31] considera ainda tratar-se de um litisconsórcio necessário passivo unitário. Aquilo que, para PAULO OTERO[32], em primeira linha, se pretende tutelar com a exigência legal de litisconsórcio necessário na intervenção processual dos contrainteressados é assegurar aspetos de natureza objetiva (o efeito útil da decisão).

Conclusão

A figura jurídica do contrainteressados (verdadeiras “partes”) justifica-se pelas implicações lesivas que pode ter a anulação de um ato administrativo em terceiros, e pela certeza e segurança visadas pela ordem jurídica[33]. Esta figura, atuante ao lado do autor do ato, tem ganho relevo com a crescente multilateralidade da atividade administrativa, assim o atestam as decisões administrativas – decisões essas passíveis de produzir efeitos perante uma esfera alargada de indivíduos. A atuação do contrainteressado é, assim, condição de legitimidade, na medida em que o seu interesse possa vir a ser lesado por efeito da sentença. Tal atuação surge sob a forma de litisconsórcio necessário passivo (com a entidade pública).

Bibliografia

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ALMEIDA, Vieira de, A justiça Administrativa- lições, 12 edição, Coimbra: Almedina, 2012

MACHETE, Rui Chancerelle de, “A legitimidade dos contrainteressados nas ações administrativas comuns e especiais”, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, Vol. II, Coimbra Editora, 2006

MARQUES, Francisco Paes, As relações jurídicas administrativas multipolares: contributo para a sua compreensão substantiva, Coimbra, Almedina, 2011

OLIVEIRA, Rodrigo Esteves de, OLIVEIRA, Mário Esteves de; Código de Processo nos Tribunais Administrativos : e Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais : anotados, Coimbra, Almedina, 2004

OTERO, Paulo, “Os contra-interessados em Contencioso Administrativo: fundamento, função e determinação no universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, 1963

PINTO, Ricardo de Gouvêa, As consequências da Não Intervenção Devida dos Contra-interessados na Acção Administrativa Especial, in Estudos dedicados ao Professor Doutor Nuno Espinosa Gomes da Silva, Vol. II, Universidade Católica Editoria, 2013

PIRES, Rita Calçada, O pedido de condenação à prática de acto administrativo devido: desafiar a modernização administrativa? Coimbra: Almeida, 2004

SILVA, Luís Gonçalves da; Os contra-interessados na suspensão da eficácia dos actos administrativos in cadernos de Justiça administrativa: N.12 (Nov. Dez. 1998)

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SILVA, Vasco Pereira da, O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise- Ensaio sobre as ações no novo processo administrativo, 2ª edição, Almedina, 2015

SOUSA, Miguel Teixeira de, As partes, o Objecto e a Prova na Acção Declarativa, Lex- edições jurídicas, 1995

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(*) Este texto foi escrito segundo as regras do novo Acordo Ortográfico

[1] Aluna n.º 24371; 4.º ano subturma 10

[2] Cfr. FRANSCISCO PAES MARQUES; As relações jurídicas administrativas multipolares: contributo para a sua compreensão substantiva, 2011, Coimbra, Almedina, P. 390

[3]Cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, Para um contencioso administrativo dos particulares: esboço de uma teoria Subjectivista do recurso directo de anulação, 1989, Coimbra, Almedina, P. 129

[4] Cfr. VIEIRA DE ALMEIDA, A Justiça Administrativa- lições, 12 edição (2012), Coimbra, Almedina, P. 253

[5] Cfr. PAES MARQUES, op. cit. pág. 387

[6] Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicánalise- Ensaio sobre as acções no novo processo administrativo, 2ª edição (2015), Almedina, p. 252

[7] Na medida em que os interesses dos sujeitos privados coincidem com os da Administração, no sentido em que a procedência da ação gerará um efeito negativo na esfera dos cujos.

                Sobre a legitimidade passiva dos contrainteressados no pedido de suspensão de eficácia de ato administrativo, à luz do LEPTA (revogado pelo CPTA), vide  Luís GONÇALVES DA SILVA, “Os contra-interessados na suspensão da eficácia dos actos administrativos”, Cadernos de Justiça Administrativa, N.12 (Nov. Dez), 1998, pp.39-49.

[8] Cfr. RUI MACHETE, “A legitimidade dos contrainteressados nas acções administrativas comum e especial” in Estudos em Homenagem ao professor Doutor Marcello Caetano, Vol. II, 2006, Coimbra Editora, p. 617

[9] Cfr. RICARDO DE GOUVÊA PINTO, “As consequências da Não intervenção Devida dos Contra-interessados na Acção Administrativa Especial” in Estudos dedicados ao Professor Doutor Nuno Espinosa, vol. II, 2013, Universidade Católica editorial, p. 377

[10] Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA; op cit. p. 252

[11] Também RICARDO DE GOUVÊA PINTO compartilha do mesmo entendimento em “As consequências da Não intervenção Devida dos Contra-interessados na Acção Administrativa Especial” in Estudos dedicados ao Professor Doutor Nuno Espinosa, vol. II, 2013, Universidade Católica editorial, p. 380

[12] Cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA; O Contencioso Administrativo… cit. p. 286

[13] Cfr. PAULO OTERO, “Os contra-interessados em Contencioso Administrativo: fundamento, função e determinação no universo em recurso contencioso de acto final de procedimento concursal”, in Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Rogério Soares, p..1080

[14] Vide VASCO PEREIRA DA SILVA, Para um Contencioso dos particulares… cit. p. 126. Conforme o autor, “no processo civil tudo gira em torno do direito subjetivo lesado que se faz valer no processo, pelo q noção de interesse como condução de legitmidade, assume uma (…) menor importância, apenas se exigindo que este tenha carácter direto”.

[15] Cfr. PAULO OTERO; op. cit. p. 1081. Neste sentido, a Constituição respeita os direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados.

[16] Cfr. PAULO OTERO; op cit. pág. 1081

[17] Cfr. RICARDO DE GOUVÊA PINTO; op. cit. pp. 377-378

[18] Cfr. VIEIRA DE ALMEIDA; op. cit. pp. 283-284

[19] Cfr. PAULO OTERO; op. cit. pág. 1085

[20] Cfr. VIEIRA DE ALMEIDA; op. cit. pág.59

[21] Cfr. PAES MARQUES; op. cit. pág. 145

[22]  Vide RICARDO DE GOUVÊA PINTO; op. cit. pág. 380.

É exemplo de uma relação multipolar o caso de um terceiro,  vizinho, que com interesse na manutenção do ‘status quo’, impugna uma autorização de construir dada a um proprietário. Vide RUI MACHETE; op. cit. pág. 618

[23] As relações jurídicas multipolares afiguram-se como relações  “sui generis”. Apesar de estarem em causa dois sujeitos privados, cujo exercício do interesse de um deles constitui a fonte do prejuízo do outro, existe um poder publico que se impõe neste nexo causal, tendo em conta q se está no domínio dos deveres estaduais de proteção dos Direitos Fundamentais, assim como nota PAES MARQUES; op. cit. pág. 288

[24] As relações jurídicas multipolares são relações jurídicas administrativas que abrangem, para além do destinatário de certa norma administrativa, outros sujeitos (os chamados “terceiros”) que não eram especialmente contemplados: num plano horizontal, existe um confronto entre dois ou mais interesses privados, que será regulado pela Administração Pública através da adoção de um ato jurídico-público, num plano vertical.

[25]Cfr. RITA CALÇADA PIRES, O pedido de condenação à prática de acto administrativo devido: desafiar a modernização administrativa? 2014, Coimbra: Almedina, p. 87

[26] Cfr. RUI MACHETE, op. cit. pág. 620

[27] Cfr. PAULO OTERO; op. cit. pág. 1090

[28] O Princípio do contraditório limita a imposição sobre a esfera jurídica de terceiros dos efeitos jurídicos numa sentença. O meio que a lei faculta aos contrainteressados para se oporem a uma sentença proferida em processo para o qual não foram citados é o do recurso de revisão como vem previsto no art. 155.º/2 - revisão da sentença transitada em julgado.

[29] Vide VIEIRA DE ALMEIDA; op. cit. pág. 254. Há litisconsórcio passivo quando o pedido contra todas as partes: há unicidade do pedido, tal como é unitária a relação jurídica substancial em litigio.

[30] Há litisconsórcio necessário quando a lei exigir a intervenção de todos os interessados na relação jurídica ou quando tal intervenção seja necessária, pela própria natureza da relação, para que a decisão a obter produza o seu efeito útil. Para um melhor aprofundamento sobre a matéria (aplicação do art. 33.º CPC ex vi do art. 1.º CPTA) vide Miguel TEIXEIRA DE SOUSA; As partes, o objecto e a prova na acção declarativa, Lex- Edições jurídicas, 1995, pp. 61 e ss

[31] Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA; op. cit. pág. 252

[32] Cfr. PAULO OTERO; op. cit. pág. 1088

[33] Cfr. Acórdão do TCAN sob o processo 02424/07.3BEPRT-A, da  1º Secção (25.01.2013). Disponível em:http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/72ece2c5001404f680257b020061dbd7?OpenDocument