A acção popular destinada à defesa de interesses difusos

1.      Notas introdutórias

  Através da revisão constitucional de 1989 passou a ser pedra e cal no contencioso administrativo a existência de um princípio de protecção jurisdicional plena e efectiva dos particulares[1] que teve um impacto significativo no âmbito das acções populares. Como marco de viragem legislativa e dogmática a Constituição passou a caracterizar a legitimidade popular enquanto prerrogativa de todos os cidadãos e associações quanto aos interesses que visem prosseguir e procurou qualificar materialmente o conteúdo dessa protecção.[2]

     VASCO PEREIRA DA SILVA chamou desde cedo a atenção para a problemática de uma possível confusão entre a acção popular, a acção colectiva e a acção para defesa de interesses individuais alvitrando a possibilidade de se confundir a tutela objectiva da legalidade e subjectiva do interesse público ao integrar no direito de acção popular a defesa de interesses que são desde logo protegidos pela lei mas resolvendo a questão ao concluir que aquilo que se pretendeu foi alargar a legitimidade utilizando a acção popular para defender interesses homogéneos de pessoas e grupos ou interesses privados indissociáveis ou cuja individualização seja impossível. Assim, ter-se-á pretendido desenvolver a vertente objectiva do contencioso sem com isso prejudicar a subjectiva uma vez que continua a haver uma carência de concretização efectiva[3], concretização essa cujos moldes se encontram até hoje em discussão e que aqui se procurarão delimitar.

2.  A legitimidade popular em concreto

   A Constituição da República Portuguesa consagra no n.º 3 do seu art. 52.º o direito de todos os particulares e/ou associações fazerem meio de uma acção popular de modo a fazer valer as suas pretensões jurisdicionalmente ainda que desprovidos de interesse pessoal e sem decorrência de uma relação específica com a situação ou bens em causa.[4] 

   O direito de acção popular é fundamentalmente um direito de participação política atribuído a quem não alegue ser parte na relação material controvertida mas queira defender os valores e bens constitucionalmente protegidos tratando-se assim de um alargamento da legitimidade processual[5] que encontra expressão no n.º 2 do art. 9.º do CPTA com remissão para a Lei n.º83/95 de 31/8 (Lei da Acção Popular). Cabe primeiramente analisar os contornos dessa mesma remissão.

   A Lei n.º 83/95 surgiu enquanto concretização objectiva do acesso à justiça e estabelece os termos formais e materiais em que uma acção popular se deve desenvolver. Encontramos nos arts. 12.º e ss o regime procedimental que deve ser cumprido pelos autores populares e a tramitação que irá seguir o processo nos tribunais administrativos e dissemos anteriormente que a acção popular visa estender a legitimidade processual activa a quem não seja parte na relação discutida em lide. Ora, certo é que a Lei da Acção popular procurou densificar os critérios do alcance desta legitimidade nos arts. 2.º e 3.º e que a estendeu às autarquias locais no art. 2.º/2. Ponto assente é também o facto de a prerrogativa do 9.º/2 do Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos ter alterado a configuração desta temática pela inscrição da alusão ao papel do Ministério Público enquanto entidade dotada de uma capacidade genérica de iniciativa processual[6] e pelo alargamento do elenco constitucional dos ditos interesses difusos cuja concretização será feita adiante.  Qual é então a delimitação operada no acesso a esta figura?

  2.1. Critérios apresentados pela articulação da Lei 83/95 com o art. 9.º/2

a)       Quanto aos cidadãos parece que poderão instaurar uma acção popular independentemente de “qualquer tipo de elemento de conexão, ou de qualquer situação de apropriação individual do interesse lesado”[7] bastando-se a premissa legal com a referência aos direitos civis e políticos pertencentes a todos os membros da comunidade. Não obstante qualquer pessoa ter essa legitimidade esta não se coaduna com a exclusividade do interesse muito pelo contrário uma vez que os direitos que visa tutelar deverão ter um «valor pluri-subjectivo e assumir um cunho meta-individual»[8]

b)     No que concerta às associações e fundações o art. 3.º/2 da Lei 83/95 circunscreve a sua legitimidade activa ao âmbito da sua intervenção e incidência previamente estipuladas nos estatutos. Ao referir que têm de se tratar de «bens ou interesses cuja defesa se inclua expressamente no âmbito das suas atribuições ou dos seus objectivos estatutários» a Lei ressalva o princípio da territorialidade (a área geográfica em que a associação ou fundação opera e desenvolve a sua influência) e salvaguarda o princípio da especialidade (nomeadamente quanto à sua finalidade e actividades desenvolvidas).

  O legislador entendeu dever ser permitido a quem dotado de representatividade para defender finalidades comuns e em posição privilegiada para compreender aspirações sociais e identidades culturais próprias de certos grupos utilizar a acção popular como forma de direccionar a sua vocação no âmbito do contencioso administrativo.[9] Parece-nos efectivamente ser uma solução dotada de mérito e razoabilidade mas que ainda assim não passa incólume a algumas problemáticas. Alguma doutrina entende que não obstante os sindicatos serem dotados desta legitimidade não poderão dela fazer uso para representar os trabalhadores nos seus interesses individuais contando que a vantagem auferida pela procedência do pedido se repercuta apenas na esfera de certo trabalhador. [10]

  Não nos cabe desenvolver amplamente esta temática mas diremos que, com a devida vénia, não encontramos argumentos suficientes para que essa interpretação possa ser feita por não reconduzir tal representação a uma compressão da autonomia privada dos cidadãos que poderão sempre fazer por si mesmos fazer valer jurisdicionalmente os seus direitos.

c)        Num plano semelhante procede o figurino das autarquias locais que só podem prosseguir interesses que se repercutam na área geográfica em que se inscreva a população cujas posições lhes cabe representar e tutelar[11]. Desta feita as autarquias locais – que no âmbito da descentralização administrativa possuem finalidades genéricas e atribuições várias – actuam concertadas com a defesa de interesses difusos que se esgotam na satisfação de necessidades próprias da comunidade local.[12]

d)    Relativamente à intervenção do Ministério Público já foi referido que o art. 9.º/2 veio conferir-lhe uma capacidade genérica de iniciativa processual. Tem-se entendido que esta prorrogativa se justifica pela «conveniência de agilizar a tutela judiciária dos interesses difusos»[13] uma vez que tratando-se de um órgão estatal ao qual cabe a defesa da legalidade este já actuaria no contencioso administrativo com vista a promover interesses supraindividuais equiparáveis aos interesses difusos.

3.      Interesses difusos

   

   Sabemos já que a acção popular demarca-se das concepções tradicionais segundo as quais só teria legitimidade activa quem fosse titular de um «interesse directo e pessoal» ou quando estivesse em causa uma norma que pudesse ser entendida como protectora de interesses individuais.[14] Desta feita quando falamos em «legitimidade popular» não estão em causa interesses públicos nem interesses individuais muito embora possam existir – e existam com frequência - áreas de coincidência pela prossecução do bem comum.[15] Tal como afirmam GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA o objecto da acção popular é sim a defesa de interesses difusos e esses, tal como os autores os descrevem, tratam da “refracção em cada indivíduo de interesses unitários da comunidade, global e complexivamente considerada”.[16]

    O ponto de charneira de todo este instituto versa sobre a delimitação dos interesses difusos – num plano constitucional que emprega o advérbio «nomeadamente» - e a dicotomia entre interesses difusos em sentido estrito e interesses individuais homogéneos.

   Interesses difusos em sentido estrito pertencem ao particular que não sofreu uma lesão dos seus direitos ou interesses próprios mas foi lesado enquanto membro da comunidade.[17] Por isso mesmo CARLA AMADO GOMES define interesses difusos como “interesses na protecção de determinados bens, necessidades comuns a conjuntos de indivíduos, que somente podem ser satisfeitas numa perspectiva comunitária”. Para a autora, o que caracteriza o interesse difuso é a atitude altruísta do cidadão que demonstra a interiorização de valores comuns e que nunca pode ser confundida com a atitude de alguém que foi lesado na sua esfera jurídica pois aí haverá um interesse directo e portanto estará em causa um direito subjectivo.[18]

    Já interesses individuais homogéneos correspondem a uma pluralidade de pessoas que são afectadas de modo análogo pela mesma situação (designadas class actions).

   MÁRIO AROSO DE ALMEIDA crítica a opção legislativa de concertar as duas modalidades de interesses difusos num mesmo diploma e sem discriminação de regime para cada uma. No cerne desta crítica encontra-se o facto de alguma doutrina utilizar essa indiferenciação como argumento para exigir que haja sempre uma conexão com o bem para o exercício da legitimidade popular o que para o autor constitui uma violação do princípio do acesso à justiça e a uma descaracterização da acção popular.[19] Não podemos deixar de concordar com esta posição pois, citando SÉRVULO CORREIA, “a acção popular é um meio de defesa de interesses metaindividuais qualificados”[20] e como tal demonstra-se importantíssima enquanto motor de dinamização da iniciativa cívica para a defesa do interesse geral.

   Independentemente da vertente sobre a qual nos debruçamos é ponto assente que estaremos sempre diante de situações que extravasam a órbita individual e se repercutem em interesses inseridos num contexto global e tidos como supraindividuais.[21].


3.1. Jurisprudência

   Vários são os acórdãos dos tribunais administrativos que tratam da questão dos interesses difusos no âmbito de uma acção popular. Veja-se a título exemplificativo o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 29/04/2003[22] em que se estatuiu que “sendo interesses de toda a comunidade, deve reconhecer-se aos cidadãos uti cives e não uti singuli, o direito de promover, individual ou associadamente, a defesa de tais interesses. […] um interesse difuso, que é a refracção em cada indivíduo de interesses da comunidade e um interesse colectivo, quando se trata de um interesse particular comum a certos grupos e categorias.” O acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 20/10/2005 esclarece que “não é, portanto, qualquer interesse meramente individual e egoístico que pode estar na base de uma acção popular. Ou seja, a expressão “independentemente de terem ou não interesse directo na demanda” significa que o autor pode não ter interesse directo na demanda. Não significa que só o autor tenha um interesse directo da demanda. Pressuposto essencial para poder ser usado o meio “acção popular” é que haja um interesse difuso ou colectivo a defender que pode coincidir ou não com o interesse individual.”

   O acórdão do STA de 12/07/2016[23] veio, partindo destas duas acepções considerar haver ilegitimidade por parte de uma empresa de construção alegando que no caso de uma sociedade industrial com fins lucrativos não há um objectivo social de defesa de interesses difusos e que estando a empresa inserida num mercado concorrencial poderia “sob o capa da defesa de interesses colectivos [visar] em exclusivo, a defesa de interesses particulares, concorrentes com outros igualmente particulares, beneficiando das vantagens que a acção popular traz, em particular no que diz respeito a custas – artigo 20º da Lei 83/95.”

   Percebe-se assim que os tribunais são sensíveis ao escopo fundamental da legitimidade popular tendendo a negar o seu exercício sempre que não se vise a defesa de nenhum dos bens enumerados nos preceituados legais e identificando cabalmente as situações em que ainda que a defesa desses bens reflexamente proteja interesses supraindividuais esteja primordialmente em causa um interesse particular sob pena de deturpação do regime constitucional.

 4.      Conclusões

   É inegável que estamos diante de um interesse sui generis cuja existência é preconcebida abstractamente pela lei[24] (art. 52.º/2 CRP, 9.º/2 CPTA e Lei 83/95) o que demonstra que está subjacente ao exercício da acção popular a intenção de “criar as condições para evitar o risco de que certos direitos ou interesses difusos ou colectivos não sejam eficazmente defendidos”.[25] Por isso mesmo SÉRVULO CORREIA afirma que a “necessidade de admitir a iniciativa processual popular relativamente aos interesses materiais seleccionados resulta de, em muitas circunstâncias, eles se apresentarem para a grande maioria dos cidadãos como meros interesses difusos, pelo que ninguém poderá invocar um interesse pessoal e directo na prevenção, cessação ou perseguição judicial das infracções contra esses bens cometidas” e vai mais longe acrescentado que “não poderá esperar-se que a promoção processual do bem comum se concretize por força do papel reflexo da acção administrativa movida por interesse pessoal e directo. Em contrapartida, o carácter existencialmente vivido do interesse difuso contribui para incentivar a acção popular desde que a ordem jurídica a consinta.”[26]

   Por tudo quanto foi dito pensamos ficar claro que o fenómeno dos interesses difusos espelha características de um Estado Social de Direito aliando uma vertente subjectiva e objectiva do contencioso administrativo em prol de uma sociedade democrática e participativa.

 Diana Correia 

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   Bibliografia

ALMEIDA, Mário Aroso de, Sobre a legitimidade popular no contencioso administrativo português in Cadernos de justiça administrativa, Braga, n.º 101, Setembro/Outubro 2013.

ANDRADE, José Robin de, A acção popular no direito administrativo português, Coimbra, Coimbra editora, 1967.

CADILHA, Carlos Alberto Fernandes, Legitimidade processual, in Cadernos de justiça administrativa, Braga, n.º34, Julho/Agosto 2002.

CANOTILHO, J.J Gomes e MOREIRA, Vital, Constituição da República Portuguesa anotada, Coimbra, Coimbra editora, 2007.

CORREIA, Sérvulo, Direito do contencioso administrativo, Vol. I, Lisboa, Lex, 2005.

GOMES, Carla Amado, Contributo para o estudo das operações materiais da administração pública e do seu controlo jurisdicional, Coimbra, Coimbra editora, 1999.

MACHETE, Rui Chancerelle, Algumas notas sobre os interesses difusos, o procedimento e o processo in Estudos em memória do Professor Doutor João de Castro Mendes, Lisboa, 1995.

MANCUSO, Rodolfo de Camargo, Interesses difusos: conceito e legitimação para agir, São Paulo, Revista dos Tribunais, 2004.

SÁ, Carla Sofia Rodrigues Neto de, A acção popular ao serviço da tutela de interesses difusos: breve estudo, tese de mestrado Faculdade de Direito de Lisboa, 2013.

SILVA, Vasco Pereira da, Ventos de mudança no contenciosos administrativo, Coimbra, Almedina, 2000.

SOUSA, Miguel Teixeira de, A legitimidade popular na tutela dos interesses difusos, Lisboa, Lex, 2003.

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[1] VASCO PEREIRA DA SILVA, Ventos de mudança no contencioso administrativo, Coimbra, Almedina, 2000, p.81.

[2] SÉRVULO CORREIA, Direito do contencioso administrativo, Vol. I, Lisboa, Lex, 2005, p.651.

[3] VASCO PEREIRA DA SILVA, Ventos…op.cit., p.81.

[4] Neste sentido CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Legitimidade processual in Cadernos de Justiça Administrativa, 2002, n.º14, p.10 e GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. I, 4ª ed., Coimbra Editora, Coimbra, 1997, p.697.

[5] Neste sentido MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Sobre a legitimidade popular no contencioso administrativo português, in CJA 2013, n.º 101, p. 50.

[6] CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Legitimidade processual…op.cit., p.10.

[7] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Sobre a legitimidade…op.cit., p. 51.

[8] Expressão utilizada no acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 20/10/2005 disponível em www.dgsi.pt.

[9] CARLA SOFIA RODRIGUES NETO DE SÁ, A acção popular ao serviço da tutela de interesses difusos: breve estudo, tese de mestrado Faculdade de Direito de Lisboa, 2013, p.78.

[10] Parece ser este o entendimento de MÁRIO AROSO DE ALMEIRA, Sobre a legitimidade…op.cit., p. 54.

[11] Neste sentido MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Sobre a legitimidade…op.cit., p. 51.

[12] A este propósito CARLA SOFIA RODRIGUES NETO DE SÁ, A acção popular […], p. 82. e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Sobre a legitimidade…op.cit., p. 51

[13] A expressão é de CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Legitimidade processual…op.cit, p.10-11.

[14] GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República…op.cit., p.697.

[15] Sobre a distinção entre interesses difusos, públicos e individuais veja-se MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA, A legitimidade popular na tutela dos interesses difusos, Lisboa, Lex, 2003, p.279.

[16] GOMES CANOTILHO/VITAL MOREIRA, Constituição da República…op.cit., p.698.

[17] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Sobre a legitimidade…op.cit., p. 52.

[18] CARLA AMADO GOMES, Contributo para o estudo das operações materiais da administração pública e do seu controlo jurisdicional, Coimbra, Coimbra editora, 1999, p.378.

[19] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Sobre a legitimidade…op.cit., p. 54.

[20] SÉRVULO CORREIA, Direito do contencioso…op.cit., p.655.

[21] RODOLFO MANCUSO, Interesses difusos: conceito e legitimação para agir, São Paulo, Revista dos Tribunais, 2004, p. 145.

[22] Disponível em www.dgsi.pt sob o processo n.º 047545.

[23] Disponível em www.dgsi.pt sob o processo n.º 0838/16.

[24] J. RUBIN DE ANDRADE, A acção popular no Direito Administrativo Português, p.35

[25] RUI CHANCERELLE DE MACHETE, Algumas notas sobre os interesses difusos, o procedimento e o processo, p. 654, a propósito do movimento reformador do acesso à justiça.

[26] SÉRVULO CORREIA, Direito do contencioso administrativo, Vol. I, Lisboa, Lex, 2005, p.656.