A legitimidade dos Contrainteressados
no Contencioso Administrativo:
Sintoma da
multilateralidade da atividade administrativa? (*)
Daniela
Martins Pereira da Silva[1]
§1- Enquadramento da figura: A) A natureza jurídica e fundamento da
figura dos Contrainteressados. §2-Inserção
na relação jurídica multipolar. §3- A intervenção processual dos
contrainteressados. §4- Conclusão
§1- Enquadramento da figura
A Administração Pública é suscetível de
produzir decisões cujos efeitos podem lesar os interesses de uns e,
simultaneamente, beneficiar outros. Esta forma de atividade administrativa é
passível de reflexão na própria configuração das garantias contenciosas dos
diversos interessados. É disso manifestação o ato administrativo com eficácia em relação a terceiros (ato que foi
dirigido a um concreto destinatário e, reflexamente, atinge outro sujeito- o
“terceiro”), categoria essa rejeitada por PAES MARQUES [2]na
medida em que, para este, não haverá distinção entre “destinatário” e
“terceiro” do ato – todos os sujeitos compreendidos na relação multipolar
deverão fazer parte do âmbito subjetivo do ato administrativo. Nas palavras de
VASCO PEREIRA DA SILVA[3], o
particular integra-se numa relação jurídica triangular. A este respeito, cumpre
notar que a figura dos contrainteressados[4]
está prevista nos artigos 57.º e 68.º/2 do CPTA (que dão concretização ao
princípio da legitimidade passiva constante no art. 10.º), previsão essa que
diz respeito ao domínio do contencioso dos atos administrativo, assumindo,
neste sentido, relevo em sede de impugnação dos mesmos.
O ato administrativo, fonte da
posição jurídica que nos propomos abordar, é o instrumento mais importante de
atuação administrativa e, por assim dizer, a forma mais utilizada de
conformação dos interesses privados conflituantes presentes numa relação
jurídica multipolar, como afirma PAES MARQUES[5]. Os
artigos em causa são expressão, no entender de AROSO DE ALMEIDA, do “propósito
de objectivizar a operação de delimitação do universo dos ‘titulares de
interesses contrapostos aos do autor’ (…)”.[6] Neste
sentido, tanto nos processos de impugnação de atos administrativos, como nos
processos de condenação à prática de atos administrativos, devem ser demandados
–a par da entidade praticante do ato em causa- os titulares de interesses
contrapostos aos do autor[7],
quando existam sujeitos privados envolvidos no litígio. “O reconhecimento do
direito à participação dos interessados (…) veio fornecer às partes e ao juiz
indicações precisas, pois que em princípio os interessados no procedimento a
igual título do autor, têm um direito ou interesse legalmente protegido a
defender-se no processo contencioso”, afirma RUI MACHETE[8].
A) A natureza jurídica e fundamento
da figura dos Contrainteressados
O
CPTA separa a participação dos contrainteressados, enquanto parte principal
(art. 10.º/1), da intervenção de terceiros (art.10.º/10). Os contrainteressados
são, assim, os indivíduos a quem a procedência da ação pode prejudicar ou os
que têm interesse na sua manutenção, conforme o caso. São todos aqueles que,
como identifica RICARDO DE GOUVÊA PINTO[9],
têm um interesse direto e pessoal “em que não se de provimento à ação, mas aos
quais não se exige a titularidade de uma posição jurídica substantiva própria”.
Além disso, os contrainteressados detêm os poderes processuais próprios das
partes (podendo contestar e recorrer nos termos dos artigos 82.º e 155.º
respetivamente).
O
contrainteressado, contrariamente ao que alguma doutrina considerou, não é um
substituto processual da Administração. Se, por um lado, a doutrina alemã e
italiana entendem os contrainteressados como parte secundária (a sua presença
não é estruturalmente essencial ou necessária ao fim específico do processo), MÁRIO
AROSO DE ALMEIDA[10]
considera que os contrainteressados são merecedores do estatuto de “partes” [11]no
litígio, nos termos do art. 10.º/1 in
fine, e dos arts. 57.º e 68.º/2 CPTA, assim como do que atrás foi
mencionado. No mesmo sentido, VASCO PEREIRA DA SILVA[12] critica
a denominação destes sujeitos como “contrainteressados” porque, referindo-se ao
art. 57.º, argumenta que estes são verdadeiros sujeitos principais da relação
jurídica multilateral (“partes”), enquanto titulares de posições jurídicas de
vantagem conexas com as da Administração, e por via da própria interpretação
sistemática do Código.
Existem
vários fundamentos nos quais se pode legitimar a tutela processual
administrativa dos contrainteressados. Há quem entenda que tal se funda na
ideia de interesse público subjacente à manutenção do ato recorrido. A esta
posição contrapõe-se PAULO OTERO[13].
Para este Professor, na medida em que o contrainteressado se assume titular de
interesses diretamente prejudicados com a procedência da ação, a sua intervenção
basta-se com a necessidade de defesa dos seus próprios interesses[14]
(intervenção processual fundada em razões subjectivas que reflete o Princípio
da tutela jurisdicional efetiva dos administrados). Neste sentido, OTERO
fundamenta esta intervenção com base no preceito do art. 20.º CRP [15](direito
fundamental de acesso à justiça). O princípio do respeito pelas posições
jurídicas subjectivas dos administrados (que
constitui uma função limitativa da atividade administrativa) “(…) exige que, segundo o disposto no art.
268.º/4 da Constituição (…) existam meios contenciosos tendentes a garantir e
fazer valer esses mesmos direitos e interesses quando são lesados ou
ameaçados”.[16]
Na mesma ótica se pronuncia RICARDO DE GOUVÊA PINTO[17],
considerando que o fundamento da tutela conferida aos contrainteressados se
prende com os mesmos imperativos constitucionais atrás mencionados. Para o
mesmo autor, outro fundamento (neste caso, processual) se queda no domínio dos
Princípios do Contraditório (aos terceiros deve ser assegurada a possibilidade
de participar no processo) e da Igualdade das partes. VIEIRA DE ALMEIDA[18]
justifica a existência da figura em análise por razões processuais,
nomeadamente por dar cumprimento ao Princípio do Contraditório.
A
par da razão subjetiva atrás
exposta, cabe referir a dimensão objetiva
da tutela dos contrainteressados, dimensão essa que se funda na opção
legislativa através da qual os terceiros não chamados à ação não estão
vinculados pelo caso julgado. Para PAULO OTERO[19] a
razão objetiva funda-se precisamente no facto de que os respetivos direitos
(acesso à justiça e à tutela jurisdicional efetiva) só serão respeitados se,
efetivamente, os terceiros não citados não forem prejudicados pela respetiva decisão.
Concluímos assim, que a figura do contrainteressado apresenta uma configuração mista (objetiva e
subjetiva).
§2- Inserção na relação jurídica
multipolar
Há um conjunto alargado
de pessoas cujos interesses são afetados pela atuação administrativa – quando
esta atua exercendo poderes de autoridade. As decisões “individuais” são hoje
munidas de uma surpreendente dimensão social: tais decisões são passíveis de
provocar efeitos sobre uma pluralidade de sujeitos, para além dos tradicionais
destinatários diretos e imediatos. Como nota VIEIRA DE ALMEIDA[20],
hoje as relações jurídicas que ligam os particulares à Administração são cada
vez menos relações simples ou bipolares (apenas dois sujeitos, passivo e ativo).
Deu-se, nas palavras de FRANCISCO PAES MARQUES[21],
a superação da conceção bilateral. As relações jurídico-administrativas são
complexas no plano subjetivo, por isso frequentemente se lhes atribui uma
feição poligonar ou multipolar.[22] Quer dizer, a atividade da
Administrativa abarca um conjunto de pessoas (que protagoniza um conjunto de
interesses) que veem a respetiva esfera jurídica afetada pela conduta da
Administração, confrontando-se mais de dois sujeitos com interesses distintos.
Atribuindo, o legislador, ao contrainteressado o estatuto de parte, é clara,
aqui, a presença de uma relação administrativa multipolar[23]
que se delineia.
O
universo dos contrainteressados é mais amplo do que sugerido pelos artigos 57.º
e 68.º/2 do CPTA: estende-se a todos aqueles que viram ou poderão vir a ver a
respetiva situação jurídica definida pelo ato administrativo praticado. Os seus
direitos ou interesses legalmente protegidos inscrevem-se numa relação jurídica
que está em litígio, relação essa com concretização vertical bilateral: a
relação entre o autor e a entidade administrativa e a relação entre o
contrainteressado e a entidade administrativa. Os contrainteressados integram,
assim, com o(s) imediato(s) destinatário(s) da decisão, por um lado, e com a
Administração pública, por outro, uma verdadeira relação jurídica multipolar[24].
Deve entender-se que são diretamente prejudicadas todas aquelas pessoas para as
quais a consequente anulação se traduz num agravamento de tais posições
jurídicas passivas. Para quem ainda perfilhe um entendimento ampliativo da
tutela de terceiros no contencioso administrativo, serão ainda
contrainteressados aqueles que, ainda que não destinatários do ato em causa,
são suscetiveis em abstrato de sentir repercussão dos efeitos decorrentes da
anulação. RITA CALÇADA PIRES [25]adota
uma posição restritiva quanto ao universo dos contrainteressados, segundo a
qual “o conceito dos contrainteressados deve ser restringido apenas aos
contrainteressados diretos, como forma de delimitar corretamente o universo de
participantes no processo.” A determinação da posição dos contrainteressados na
lei é, no entanto, a par do que autora atrás mencionada sugere, concebida de
forma restritiva: são contrainteressados apenas aqueles em relação aos quais o
requerimento é expressamente dirigido. Podemos referir como exemplo de uma
relação poligonal (também chamada triangular) a referida a uma situação geral
da concorrência: o caso mais típico é o do vínculo entre os candidatos a
concurso para a celebração de um determinado contrato administrativo
(homogeneidade dos interesses de todos os sujeitos particulares envolvidos). Não
existe, porém, como salienta RUI MACHETE[26],
uma relação jurídica concreta e direta de direito material entre o primeiro
(autor) e o terceiro (contrainteressado) – a chamada relação horizontal.
Assim, a então designada “relação material
controvertida” entre o autor e o contrainteressado é a relação horizontal.
§3- A intervenção processual dos
contrainteressados:
A
intervenção processual dos contrainteressados é uma exigência que a lei impõe a
cargo do recorrente, devendo este requerer a citação destes terceiros que podem
ser diretamente prejudicados pela anulação do ato recorrido. Este ónus
consubstancia-se na formulação de um juízo de prognose (quando o recorrente
indica, para proceder-se à citação, os eventuais prejudicados com a anulação do
ato recorrido). São contrainteressados aqueles terceiros detentores de
interesses que podem ser prejudicados por efeito direto da anulação do ato
recorrido.
O
pressuposto processual da legitimidade passiva está previsto, genericamente, no
art. 10.º/1, segundo o qual tem legitimidade passiva quem figurar como
contraparte na relação material controvertida. No número 1 do artigo, in fine, estabelece-se uma extensão da
legitimidade aos “titulares de interesses contrapostos ao autor”, isto é, aos
contrainteressados. O recorrente tem o ónus de citá-los quando a ação é proposta. A imposição de tal ónus assenta, no entender de PAULO
OTERO[27],
na preocupação de ampliar a eficácia subjetiva do caso julgado, garantindo em
pleno o efeito útil da sentença. A falta de citação[28] de
qualquer dos contrainteressados gera ilegitimidade passiva que obsta ao
conhecimento da causa, nos termos da alínea e)
do n.º4 do art. 89.º CPTA, e inoponibilidade da decisão judicial que venha a
ser proferida à revelia dos mesmos (artigo 155.º/2).
Aos
contrainteressados é atribuído o estatuto de verdadeiras partes
demandadas, em situação de litisconsórcio[29] necessário[30]
(por imposição legal, a sua preterição constitui exceção dilatória) passivo (pois o pedido é formulado
contra as partes) com a entidade pública. AROSO DE ALMEIDA[31] considera
ainda tratar-se de um litisconsórcio necessário passivo unitário. Aquilo que, para PAULO OTERO[32], em
primeira linha, se pretende tutelar com a exigência legal de litisconsórcio
necessário na intervenção processual dos contrainteressados é assegurar aspetos
de natureza objetiva (o efeito útil
da decisão).
Conclusão
A
figura jurídica do contrainteressados (verdadeiras “partes”) justifica-se pelas implicações lesivas que pode ter a
anulação de um ato administrativo em terceiros, e pela certeza e segurança
visadas pela ordem jurídica[33]. Esta
figura, atuante ao lado do autor do ato, tem ganho relevo com a crescente multilateralidade da atividade administrativa,
assim o atestam as decisões administrativas – decisões essas passíveis de produzir
efeitos perante uma esfera alargada de indivíduos. A atuação do contrainteressado
é, assim, condição de legitimidade, na
medida em que o seu interesse possa vir a ser lesado por efeito da sentença. Tal
atuação surge sob a forma de litisconsórcio
necessário passivo (com
a entidade pública).
Bibliografia
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SOUSA,
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e a Prova na Acção Declarativa, Lex- edições jurídicas, 1995
[1] Aluna n.º 24371; 4.º ano
subturma 10
[2]
Cfr. FRANSCISCO PAES
MARQUES; As relações jurídicas
administrativas multipolares: contributo para a sua compreensão substantiva, 2011,
Coimbra, Almedina, P. 390
[3]Cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, Para um contencioso administrativo dos
particulares: esboço de uma teoria
Subjectivista do recurso directo de anulação, 1989, Coimbra, Almedina, P.
129
[4]
Cfr. VIEIRA DE ALMEIDA, A Justiça Administrativa- lições, 12
edição (2012), Coimbra, Almedina, P. 253
[5]
Cfr. PAES MARQUES, op. cit. pág. 387
[6] Cfr.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicánalise- Ensaio sobre as acções no novo processo
administrativo, 2ª edição (2015), Almedina, p. 252
[7] Na
medida em que os interesses dos sujeitos privados coincidem com os da
Administração, no sentido em que a procedência da ação gerará um efeito
negativo na esfera dos cujos.
Sobre
a legitimidade passiva dos contrainteressados no pedido de suspensão de
eficácia de ato administrativo, à luz do LEPTA (revogado pelo CPTA), vide Luís GONÇALVES DA SILVA, “Os
contra-interessados na suspensão da eficácia dos actos administrativos”, Cadernos de Justiça Administrativa,
N.12 (Nov. Dez), 1998, pp.39-49.
[8] Cfr.
RUI MACHETE, “A legitimidade dos contrainteressados nas acções administrativas
comum e especial” in Estudos em Homenagem
ao professor Doutor Marcello Caetano, Vol. II, 2006, Coimbra Editora, p.
617
[9] Cfr.
RICARDO DE GOUVÊA PINTO, “As
consequências da Não intervenção Devida dos Contra-interessados na Acção
Administrativa Especial” in Estudos
dedicados ao Professor Doutor Nuno Espinosa, vol. II, 2013, Universidade
Católica editorial, p. 377
[11]
Também RICARDO DE GOUVÊA
PINTO compartilha do mesmo entendimento em “As consequências da Não intervenção
Devida dos Contra-interessados na Acção Administrativa Especial” in Estudos dedicados ao Professor Doutor Nuno
Espinosa, vol. II, 2013, Universidade Católica editorial, p. 380
[12] Cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA; O Contencioso Administrativo… cit. p.
286
[13]
Cfr. PAULO OTERO, “Os contra-interessados em
Contencioso Administrativo: fundamento, função e determinação no universo em
recurso contencioso de acto final de procedimento concursal”,
in Estudos em Homenagem ao
Prof. Doutor Rogério Soares, p..1080
[14] Vide VASCO PEREIRA DA SILVA, Para um Contencioso dos particulares… cit.
p. 126. Conforme o autor, “no processo civil tudo gira em torno do direito
subjetivo lesado que se faz valer no processo, pelo q noção de interesse como
condução de legitmidade, assume uma (…) menor importância, apenas se exigindo
que este tenha carácter direto”.
[15] Cfr. PAULO OTERO; op. cit. p. 1081. Neste sentido, a
Constituição respeita os direitos e interesses legalmente protegidos dos
administrados.
[16] Cfr. PAULO OTERO; op cit. pág. 1081
[17] Cfr. RICARDO DE GOUVÊA PINTO; op. cit. pp. 377-378
[18] Cfr. VIEIRA DE ALMEIDA; op. cit. pp. 283-284
[19] Cfr. PAULO OTERO; op. cit. pág. 1085
[20] Cfr. VIEIRA DE ALMEIDA; op. cit. pág.59
[21] Cfr. PAES MARQUES; op. cit. pág. 145
[22]
Vide RICARDO DE GOUVÊA PINTO; op.
cit. pág. 380.
É exemplo de uma relação multipolar o caso de um terceiro,
vizinho, que com interesse na manutenção
do ‘status quo’, impugna uma autorização de construir dada a um proprietário.
Vide RUI MACHETE; op. cit. pág. 618
[23]
As relações jurídicas
multipolares afiguram-se como relações “sui
generis”. Apesar de estarem em causa dois sujeitos privados, cujo exercício do
interesse de um deles constitui a fonte do prejuízo do outro, existe um poder
publico que se impõe neste nexo causal, tendo em conta q se está no domínio dos
deveres estaduais de proteção dos Direitos Fundamentais, assim como nota PAES
MARQUES; op. cit. pág. 288
[24]
As relações jurídicas
multipolares são relações jurídicas administrativas que abrangem, para além do
destinatário de certa norma administrativa, outros sujeitos (os chamados
“terceiros”) que não eram especialmente contemplados: num plano horizontal,
existe um confronto entre dois ou mais interesses privados, que será regulado
pela Administração Pública através da adoção de um ato jurídico-público, num
plano vertical.
[25]Cfr. RITA
CALÇADA PIRES, O pedido de condenação à prática de acto
administrativo devido: desafiar a modernização administrativa? 2014, Coimbra:
Almedina, p.
87
[26] Cfr. RUI MACHETE, op. cit. pág. 620
[27] Cfr. PAULO OTERO; op. cit. pág. 1090
[28]
O Princípio do contraditório limita a imposição sobre a esfera jurídica de
terceiros dos efeitos jurídicos numa sentença. O meio que a lei faculta aos
contrainteressados para se oporem a uma sentença proferida em processo para o
qual não foram citados é o do recurso de revisão como vem previsto no art.
155.º/2 - revisão da sentença transitada em julgado.
[29] Vide VIEIRA DE ALMEIDA; op. cit. pág. 254. Há litisconsórcio
passivo quando o pedido contra todas as partes: há unicidade do pedido, tal
como é unitária a relação jurídica substancial em litigio.
[30] Há litisconsórcio necessário
quando a lei exigir a intervenção de todos os interessados na relação jurídica
ou quando tal intervenção seja necessária, pela própria natureza da relação,
para que a decisão a obter produza o seu efeito útil. Para
um melhor aprofundamento sobre a matéria (aplicação do art. 33.º CPC ex vi do
art. 1.º CPTA) vide Miguel TEIXEIRA DE SOUSA; As partes, o objecto e a prova na acção declarativa, Lex- Edições
jurídicas, 1995, pp. 61 e ss
[31] Cfr. MÁRIO AROSO DE ALMEIDA; op. cit. pág. 252
[32] Cfr. PAULO OTERO; op. cit. pág. 1088
[33] Cfr. Acórdão do TCAN sob o processo
02424/07.3BEPRT-A, da 1º Secção (25.01.2013).
Disponível em:http://www.dgsi.pt/jtcn.nsf/89d1c0288c2dd49c802575c8003279c7/72ece2c5001404f680257b020061dbd7?OpenDocument
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