Providências Cautelares no Direito Administrativo

  Enquadramento Histórico

   As providências cautelares, antes da Reforma do Contencioso Administrativo de 2004, eram utilizadas apenas em casos de suspensão da eficácia do ato, sendo esta a única providência expressamente prevista pela legislação administrativa.

   O seu objecto e conteúdo eram muito restritos, só se aplicando a atos administrativos com efeitos positivos e conservatórios, tendo este último, apenas o objectivo de manter ou preservar a situação de facto existente. Além disso, para que uma providência fosse concedida, exigia-se que houvesse irreparabilidade do dano decorrente da execução do ato, falhando assim a proteção que deveria ser alcançada.

   O art.º 268/4 da Constituição da República Portuguesa (CRP), após a revisão constitucional de 1997 esclareceu que a garantia constitucional da tutela efetiva incluía a adopção de providências cautelares adequadas a evitar factos consumados ou situações irreversíveis. 

   Desta forma, imponha-se uma alteração legislativa, a qual ocorreu efetivamente com a Reforma do Contencioso Administrativo, passando as providências cautelares a partir desse momento a possuir um âmbito de aplicação muito mais amplo.

   Os particulares ou entidades administrativas passaram, após a Reforma do Contencioso Administrativo de 2004, a poder fazer uso de um leque vasto de providências cautelares, podendo utilizar todos e quaisquer meios que se revelassem essenciais à garantia do processo principal. Às providências foram, para além dos efeitos conservatórios, concedidos efeitos antecipatórios, com vista a prevenir eventuais danos.  

   De forma a acompanhar a solução constitucional, foi também prevista uma cláusula aberta possibilitando adoptar providências cautelares que não estivessem especificadas na lei, desde que se revelassem adequadas (Art.º 112/1 CPTA).

   E além disso, passou a ser possível a cumulação de duas ou mais providências cautelares, quando não exista outra forma de atingir o resultado e acautelar adequadamente o direito ameaçado. 

Enquadramento Geral do Art. 112º CPTA

O artigo 112º CPTA pretende dar seguimento ao artigo 268º/4 da CRP pois garante aos administrados, a tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo assim, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, e estes nunca podem violar o interesse público.

Tal como refere no artigo 112º CPTA, o processo administrativo regula providências conservatórias e antecipatórias.

O processo cautelar caracteriza-se por ter uma finalidade própria: pretende assegurar a utilidade de um processo que é usualmente demorado pois implica uma cognição plena. Os processos cautelares têm que garantir que é alcançada justiça num certo tempo necessário, pelo que têm determinadas características:

I)              Instrumentalidade/acessoriedade: as providências cautelares decorrem por apenso a um processo principal. Têm uma tramitação autónoma e um percurso processual próprio;

II)             Provisoriedade: o facto de a providência ser decretada não visa a resolução definitiva de um litígio mas antes uma resolução a título provisório até haver sentença no âmbito do processo principal;

III)            Sumaridade: A providência segue uma tramitação especial urgente, existindo apenas um conhecimento sumário dos factos e do direito da questão levada a juízo.

Além disso, determinados requisitos são necessários para a procedência da providencia cautelar intentada, nomeadamente:

i)                    Perigosidade ou “Periculum in mora”.

Este critério decorre na necessidade da providência garantir a utilidade da sentença no processo principal; é pressuposta a existência de um perigo de inutilidade dessa mesma sentença resultante da demora da resolução do litígio. A lei exige assim que haja fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente da providência quer acautelar na ação principal. Deve assim o juiz fazer um juízo de prognose, avaliando a consequência de uma sentença em diversos sentidos (procedência ou improcedência do pedido), tendo de concluir pela existência ou inexistência de motivos que sirvam de fundamento para sustentar o receio de serem entretanto produzidas situações de facto incompatíveis com a futura decisão no processo principal levando à inevitável inutilidade da sentença final. O ónus de prova recai sobre o requerente da providência cautelar.

ii)             Juridicidade Material ou “Fumus boni iuris”.

Também conhecido como aparência de bom direito, é um critério decisivo: se o requerente conseguir demonstrar ao juiz a evidência da procedência do processo principal, deve ser decretada a providência cautelar sem ser necessário a prova de outro requisito legalmente exigido (existência de “periculum in mora”). A contrario, se for manifesta a falta de fundamentação da pretensão do processo principal, “fumus malus”, a providência cautelar não é decretada ainda que seja provado a existência de “periculum in mora”.

iii)            Proporcionalidade na ponderação de interesses.

Os dois critérios anteriores não são suficientes por si só devendo ser complementados com este critério, o da proporcionalidade no seu sentido mais estrito. Estatuído no artigo 120.º,nº2 do CPTA determina que deve ser rejeitada a providência cautelar se se entender que a sua concessão pode provocar danos desproporcionados em relação aos danos do requerente que se pretendem evitar. Com efeito, fora o caso em que seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular em sede se processo principal, existe um critério de ponderação de interesses envolvidos: O juiz decide a concessão da providência cautelar mediante a comparação da situação do requerente com a dos eventuais contrainteressados. Significa isto que os efeitos gerados pela concessão da providência não podem trazer maiores prejuízos do que aqueles que se pretende evitar através da própria providência.

Convolação do processo cautelar em processo principal – Art.121º CPTA

O artigo 121.º do CPTA veio a consagrar uma solução verdadeiramente inovadora, relativamente ao Processo Civil e aos regimes italiano, francês e alemão.

Caracteriza-os o objectivo comum de afastamento da lógica de estrita instrumentalidade ou dependência do procedimento cautelar relativamente à ação principal, a fim de evitar a duplicação de ações e respeitar o principio de economia processual.

No Contencioso Administrativo português não se verifica uma eliminação pura e simples do ónus de o requerente instaurar a ação principal, mas sim o emergir de uma decisão definitiva, no procedimento  cautelar, que dispensa e impede as partes, como consequência do caso julgado material, de intentar nova ação com o mesmo objecto.

Em face do artigo 121.º, o juiz passa a poder, no procedimento cautelar, decidir definitivamente a causa. Neste artigo, ao contrário da solução adoptada, posteriormente, no Código de Processo Civil (artigo 369.º), não se exige expressamente que tenha havido requerimento do requerente, pelo que deve entender-se que a convolação pode ser requerida pela parte ou decidida oficiosamente pelo tribunal.

De facto, apresentando vantagens ao nível da economia e da celeridade processuais, o mecanismo previsto no artigo 121.º comporta alguns riscos ou inconvenientes, nomeadamente o que diz respeito à subversão da lógica urgente da tutela cautelar. Trata-se de uma consagração da tutela jurisdicional efetiva, novamente assegurando uma decisão em tempo útil,  não se trata de permitir uma verdadeira decisão de fundo definitiva, mas de admitir uma decisão provisória que produza os efeitos da decisão de fundo. Também a convolação do processo carece do preenchimento de requisitos, de forma a prevenir danos maiores do que os que pretende defender:

I) A prévia existência de um processo principal já intentado,

II) Todos os elementos necessários para a boa decisão do mérito,

 III) Que a simplicidade ou urgência na resolução definitiva o justifique.

Assim, pode-se antecipar o juízo da causa principal e proferir uma decisão que constituirá a decisão final desse processo.

No art. 126º/1 e 2, o legislador previu sanções para a utilização abusiva de providências cautelares de forma a evitar o recurso desnecessário à tutela cautelar, responsabilizando o requerente por danos causados ao requerido em caso de dolo ou negligência grosseira.

O instituto dos processos cautelares na reforma de 2015 sofreu algumas alterações no sentido de tornar mais simples a sua aplicação, com a clarificação de alguns aspetos fundamentais nomeadamente no que diz respeitos aos critérios de decisão e no decretamento provisório de providências cautelares.

Segundo o professor Vieira de Andrade, o juiz faz uma antecipação processual do juízo de fundo, caso haja manifesta urgência na resolução definitiva do caso. Na convolação há a substituição do juízo cautelar por um juízo de mérito. Mas neste caso há que ter em conta os interesses envolvidos e reunir todos os elementos de facto relevantes para a decisão, para que não se crie um mal pior do que o que se pretende evitar.

Bibliografia:

Almeida, Mário Aroso de - “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2016;

Amaral, Diogo Freitas de Almeida, Mário Aroso de, "Grande Linhas da Reforma de Contencioso Administrativo", Almedina, 2004.

Andrade, José Carlos Vieira de, A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, Lisboa, 2015 14º edição

Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise - Ensaio Sobre as Acções no Novo Contencioso Administrativo, Coimbra, 2005;

Carolina Roque, nº23299