Joana Reis Barata
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Sumário: I. Introdução; II. A matéria contraordenacional no
seio da jurisdição administrativa; III. A complexidade do contencioso das sanções
administrativas; IV. A delimitação material das normas de direito
administrativo em matéria de urbanismo; V. Como dirimir o problema?; VI. Conclusões;
VII. Bibliografia; VIII. Jurisprudência.
I. Introdução
São
muitos os quesitos que podem ser suscitados a propósito deste tema, os quais
não poderemos desenvolver ostensivamente. Todavia, será de realçar aqueles que
não poderão passar despercebidos. Em primeiro lugar, a ampliação da jurisdição
administrativa em sede de contraordenações, algo inédito no nosso ordenamento
jurídico. Em segundo lugar, a delimitação do conceito de sanções
contraordenacionais administrativas e suas vicissitudes. Em terceiro lugar, a
segregação entre matéria urbanística, de ordenamento do território e ambiental
que, se em termos teóricos é relativamente fácil, em termos práticos suscita
inúmeras dificuldades. Por fim, cumpre apresentar uma proposta de solução para
os problemas que decerto surgirão dadas as fragilidades do regime.
II. A matéria contraordenacional no
seio da jurisdição administrativa
1.
Até à aprovação do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 2015
(doravante Novo ETAF), a matéria contraordenacional tinha sido sempre da
competência dos tribunais judiciais. Na verdade, o artigo 4º do ETAF de 1984
espelhava bem a conceção que era tida da jurisdição administrativa, na esteira
de que os tribunais administrativos não eram verdadeiros tribunais[1].
Assim, as questões mais importantes não deveriam estar a cargo da sua
jurisdição[2].
Por outro lado, a segregação entre Direito Penal e Direito Contraordenacional, apesar
de estar hoje em dia relativamente bem estabelecida, acaba por não ser total,
visto que a matriz e os princípios gerais de Direito Penal são amplamente
verificados também em sede contraordenacional, não obstante a irrefutável
diferença valorativa entre ambos[3].
No fundo, o Direito Contraordenacional não alcança a fronteira daquele que é
considerado como “comportamento socialmente insuportável”, ainda que possa
haver alguma discricionariedade no estabelecimento das condutas que se integram
no Direito Penal ou Contraordenacional[4]. A
verdade, todavia, é que o Direito contraordenacional[5], especialmente
o Direito Contraordenacional Ambiental e Urbanístico, fica a meio caminho entre
o Direito Penal e o Direito Administrativo[6].
Se por um lado o cariz sancionatório está patente, por outro lado a matéria é
substancialmente administrativa[7]. Assim,
podem ser elencadas sistematicamente algumas razões que justificam a
possibilidade do trânsito da matéria dos ilícitos contraordenacionais para a
jurisdição administrativa[8]: i)
razão orgânica – a decisão da aplicação da coima é de um órgão da administração;
ii) razão material – a aplicação de contraordenações é uma atividade própria da
Administração; iii) razão normativa – as normas violadas têm natureza
administrativa; iv) razão procedimental – a aplicação da sanção corre nos
termos de um procedimento administrativo; v) razão funcional – os ilícitos
decorrem, na maioria dos casos, no contexto do exercício de atividades
económicas pelos particulares.
2.
As matérias que integram hoje o preceito da alínea k) do nº 1 do artigo 4º do Novo
ETAF correspondem ao disposto do antigo ETAF, apenas com a inclusão, no âmbito
de jurisdição administrativa, da matéria contraordenacional quando estão em
causa normas de direito administrativo em matéria de urbanismo na alínea l) do
nº 1 do mesmo artigo. Questionar-se-á o porquê desta opção. Como já foi dito,
em termos materiais, as contraordenações em sede de ambiente, urbanismo,
ordenamento de território, património cultural e bens do Estado (matérias estas
que integram o artigo 4º, nº 1, alínea k) do Novo ETAF) deveriam pertencer à
jurisdição administrativa, contudo razões que índole não substancial
justificaram o seu afastamento da mesma[9].
De facto, no preâmbulo do anteprojeto[10]
de reforma era essa a intenção e foi esta proposta que foi levada a discussão
pública. Contudo, algumas foram as entidades que se insurgiram contra ela. Com
especial ênfase, o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais
alegou que seria necessária uma formação teórica e prática de magistrados,
considerando ainda que o número de juízes teria necessariamente de ser
aumentado. No fundo, foram trazidos à colação argumentos já antigos[11]
de cariz pragmático[12],
sendo nomeadamente exaltados argumentos logísticos. A lógica já antiga era a de
que esta matéria deveria estar na esfera de controlo da administração[13],
mas nessa impossibilidade e a fim de salvaguardar a tutela jurisdicional
efetiva, era premente encontrar a melhor solução, e a melhor solução seria o
recurso aos tribunais judiciais. Por isso, ainda mostrando os “traumas” da
história do contencioso administrativo nos dias de hoje, acabou por ser adotada
uma solução de meio-termo[14],
em que é notório o esforço legislativo de ampliar a jurisdição administrativa
àquilo que é “seu por direito”, mas que, ainda assim, não o logrou fazer de
forma congruente e concisa[15].
Esta opção do legislador, apesar de, do ponto de vista teórico, não trazer
grandes perplexidades, além da natural incoerência de só submeter à jurisdição
administrativa uma das cinco matéria explanadas na já referida alínea k) do nº 1
do artigo 4º do Novo ETAF, poderá na prática trazer sérios problemas atinente à
dificuldade de delimitação de algumas das matérias em causa. Voltaremos a este
ponto adiante.
III. A complexidade do contencioso
das sanções administrativas
1.
Em primeiro lugar há que referir que nem todas as medidas lesivas da
administração são medidas sancionatórias. Podemos ter, por exemplo, uma medida
de restauração da legalidade que para o particular até traga consequências mais
gravosas mas que, ainda assim, não possa ser considerada uma sanção. O critério
de distinção entre os factos lesivos que não constituem sanções administrativas
daqueles que a constituem poderá ter como vetor a punição do comportamento –
enquanto na sanção houve um prévio comportamento ilícito, em que o escopo é
precisamente a punição pela conduta, nas outras medidas temos somente a
necessidade de prossecução do interesse público que poderá originar prejuízos
para o particular, mas cujo escopo não é esse.
2.
Outra questão que poderá ser suscitada e que, a nosso ver, tem importância
precípua é a da coadunação desta alteração com o artigo 212º, nº 3 da
Constituição da República Portuguesa (doravante CRP). Hoje em dia o
entendimento dominante tanto da doutrina quanto da jurisprudência tem subjacente
a ideia de que o artigo 212º, nº 3 da CRP não encerra uma reserva material
absoluta, mas sim uma reserva relativa de competência dos tribunais
administrativos[16]. Contudo, poderá ser
defensável a tese antagónica, segundo a qual a atribuição da matéria contraordenacional
à jurisdição dos tribunais judiciais figura uma inconstitucionalidade por
violação tanto deste artigo como também dos artigos 110º, nº 2 e 211º, nº 1 da
CRP[17].
Segundo este raciocínio, o Direito de Mera Ordenação Social visa assegurar a
realização dos interesses públicos cuja prossecução se integra no âmbito
funcional da Administração Pública. Deste modo, seguindo o pensamento de que
cumpre à jurisdição administrativa a função de dirimir litígios emergentes de
relações jurídico-administrativas, então a atribuição desta matéria
substancial, funcional, orgânica, normativa e procedimentalmente administrativa
à jurisdição a tribunais judiciais figura uma inconstitucionalidade. Salvo o
devido respeito, entendemos diversamente; na esteira da doutrina maioritária,
consideramos que não está presente no artigo 212º, nº 3 da CRP uma reserva
material da competência, possibilitando que haja derrogações nesta sede, desde
que as mesmas não sejam atentatórias do núcleo duro do preceito. Aliás, se
assim fosse, por igualdade de razão, as relações que não emergissem de relações
jurídico-administrativas também não deveriam integrar a competência dos
tribunais administrativos, como é o caso das alíneas f) e g) do nº 1 do artigo
4º do Novo ETAF[18].
IV. A delimitação material das normas
de direito administrativo em matéria de urbanismo
1.
Em termos teóricos, a opção do legislador, apesar de criticável pela sua
incoerência de base, ao cindir a jurisdição em matéria contraordenacional,
dividindo-a pelos tribunais administrativos e judiciais, não parece originar
ulteriores querelas. Todavia, em termos práticos, as dificuldades serão maiores
do que seria inicialmente cogitável. O problema que nos parece mais evidente é
aquele que contende com a delimitação da matéria urbanística, nomeadamente por
contraposição à matéria de Ordenamento do Território e de Ambiente[19].
2.
Não considerando que a matéria de Direito do Urbanismo e de Ordenamento do
Território são confundíveis do ponto de vista teórico, é inegável uma relação
conexa e quase simbiótica entre ambas. Tal é, desde logo, evidenciado pela Lei
de Bases Gerais de Política Pública de Solos, de Ordenamento de Território e
Urbanismo (Lei n.º 31/2014, de 30 de Maio) que não estabelece qualquer
destrinça entre estas duas matérias. Na verdade, o próprio legislador, quando
se debruça sobre o desenvolvimento destas questões, acaba por tratá-las de
forma unívoca para, precisamente, evitar uma delimitação estanque entre elas, o
que mostra a sua interligação. Ainda assim, são avançados pela doutrina alguns
critérios distintivos[20].
Quanto
à querela que contende com a distinção entre Urbanismo e Ambiente, várias teses
surgem: 1) O direito do ambiente como uma parte integrante do direito do
urbanismo[21]; 2) O direito do
urbanismo como um capítulo de direito do ambiente[22];
3) O direito do ambiente e do urbanismo como disciplinas autónomas mas
estreitamente conexas[23]. Facilmente
se compreende que, por mais generosas que as teses e os critérios distintivos
pretendam ser, em termos de aplicação prática, a sua operacionalidade deixa
muito a desejar[24]. Na verdade, estão em
causa duas matérias quase umbilicalmente interligadas, pelo que a sua cisão se
revela bastante complicada.
V. Como dirimir o problema?
1.
Escalpelizadas as vicissitudes desta temática e escrutinadas algumas das razões
que tornam este regime tão sinuoso, importa ter uma atitude proativa no sentido
de serem apresentadas soluções. É de realçar, contudo, que a intervenção legislativa
se mostra preponderante nesta sede. A partir do momento em que temos um regime
que submete a impugnação judicial de decisões administrativas que aplicam
coimas no âmbito do ilícito contraordenacional tão só a normas de direito
administrativo em matéria urbanística é gerada uma irrefutável contradição
valorativa que apenas o legislador pode obliterar. Os motivos justificativos
apresentados, por mais magnânimos que sejam, não podem convencer do ponto de
vista da própria dogmática; se os tribunais não estavam humana e logisticamente
apetrechados, então dever-se-ia colmatar esta falta de juízes e respetiva
formação e, quiçá, retardar a aplicação da correspondente alínea para quando
esse processo estivesse completo[25].
Veremos, contudo, no futuro, se a promessa do legislador de que todas as
matérias mencionadas no artigo 4º, nº 1, alínea k) do Novo ETAF farão parte do
disposto da atual alínea l) do mesmo artigo, ou se a sua “bondade” ficará mais
uma vez adiada por muitos e longos anos.
2.
A constatação de evidências não nos ajuda no percurso deste caminho: seria
ótimo se o legislador tivesse apresentado solução diversa, mas não o fez. Seria
extraordinário se o viesse a fazer num futuro próximo, mas e agora? O problema
central, a nosso ver, encontra-se na impossibilidade de distinção, em certos
casos, das matérias que são urbanísticas daquelas que encerrarão a categoria de
ordenamento de território ou de ambiente. Nesta perspetiva, urge a necessidade
de apresentar uma proposta, ainda que sem certezas da viabilidade do nosso
contributo. No que respeita ao artigo 4º do Novo ETAF, temos diversas
concretizações daquilo que é considerado pela doutrina e pela jurisprudência
uma “relação jurídica administrativa (ou fiscal)” e disposições que vão até
além do que será reconduzível a este conceito, pelo menos tendo em vista a
pureza do mesmo. Assim, foi consagrada a alínea o) no mesmo artigo que acaba
por ressalvar que poderão existir outras
relações jurídicas administrativas que, por impossibilidade de aferição de todas
as situações que poderão surgir na vida prática, não foram designadas no artigo
em causa. Mostra-se, assim, que o mundo das relações jurídicas administrativas
não se confina ao universo que consta taxativamente do preceito,
justificando-se a supressão do advérbio “nomeadamente” que constava do artigo
4º, nº 1 do Antigo ETAF[26]
com a inclusão desta “cláusula geral”. Esta conclusão poderá levar-nos a
equacionar a possibilidade de integrar no âmbito de jurisdição administrativa a
matéria contraordenacional que suscite dúvidas justificadas de pertença a
matéria urbanística, ambiental ou de ordenamento do território por força do
artigo 4º, nº 1, alínea o) do Novo ETAF. Não propomos, de forma alguma, que se
amplie de tal forma a jurisdição dos tribunais administrativos de modo a
incluir toda e qualquer contraordenação, até porque essa posição seria
facilmente afastável tendo em conta o pensamento do legislador e a própria
circunstância de essa ser a proposta inicial no Anteprojeto e não ter sido
vertida no diploma final. Deste modo, a solução salomónica que aqui se
apresenta não tem como escopo uma leitura contra
legem do artigo, nem mesmo uma leitura que colida com o pensamento do
legislador, apenas consideramos que será, porventura, vantajoso para evitar que
haja incompetência absoluta dos tribunais administrativos, não obstante o
mecanismo consagrado no artigo 14º, nº 2 do Código do Processo dos Tribunais
Administrativos (doravante CPTA). A nossa solução contende com a circunstância
de estarem em causa matérias administrativas que deveriam pertencer logo a priori à jurisdição administrativa,
como aliás é reconhecido pela doutrina e pelo próprio legislador, ainda que
depois não operacionalize esse pensamento. De facto, pelas razões por nós no
início enunciadas relativamente à inserção das contraordenações no âmbito de
jurisdição administrativa, entendemos que esta é uma solução que se coaduna com
o próprio espírito do sistema. Ainda assim, em termos práticos, e atendendo à
letra da lei, nada poderá obstar a que um tribunal administrativo em caso de dúvida
se considere incompetente para conhecer o litígio, mas nesse caso, também o
tribunal judicial o poderá fazer, considerando que, apesar de duvidosa, aquela
matéria pertence à jurisdição administrativa e, nessa eventualidade, teríamos
um caso que seria levado necessariamente ao Tribunal de Conflitos, a fim de
garantir a tutela efetiva dos particulares, o que nos parece uma pior solução.
3.
O legislador, com a solução pugnada no Novo ETAF, originou de facto que
pudessem existir conflitos de jurisdição[27],
dada a cisão de matérias umbilicalmente ligadas. A nosso ver, até melhor
solução legislativa, está nas mãos do intérprete não distorcer o pensamento do
legislador e a própria letra da lei, mas antes encontrar a melhor resolução
para a tutela eficaz dos particulares.
VI. Conclusões
1.
A opção legislativa vertida na alínea l) do nº 1 do artigo 4º do Novo ETAF encontra
respaldo nas críticas doutrinárias que têm vindo a ser feitas relativamente à não
inserção da matéria contraordenacional no âmbito de jurisdição administrativa. Todavia,
ainda que tenha sido dado um passo neste sentido, o resultado não foi
exatamente profícuo. As dificuldades emergem sobretudo da impossibilidade de
delimitação da matéria urbanística por contraposição à ambiental e à de
ordenamento do território, o que pode gerar verdadeiros conflitos de jurisdição
entre tribunais judiciais e administrativos.
2.
Cientes desta problemática, tentámos sugerir uma solução harmoniosa para o dilema
que emergiu do escrutínio do tema em apreço, nomeadamente utilizando o conceito
de “relação jurídica administrativa” que foi consagrado no artigo 4º, nº 1, alínea
o) do Novo ETAF. Será uma solução defensável do ponto de vista teórico, mas que
na prática poderá não lograr fazer caminho, atendendo à possibilidade dos
tribunais administrativos se considerarem incompetentes. Ainda assim,
entendemos que cumpre dissertar acerca destas temáticas, desbravando caminhos
ainda pouco explorados pela doutrina dada a idade tenra deste novo contencioso
administrativo. Deste modo, entendemos que a ideia do legislador será de
aplaudir, visto que foi demonstrado o ímpeto de ampliar a jurisdição
administrativa a matérias que são claramente da sua esfera de competência, no
entanto não podemos negar que o trilho a percorrer é longo, visto que ainda há
uma grande incongruência no modo como estão divididas as matérias pela jurisdição
administrativa e judicial, ainda espelhando os traumas que estão profundamente
enraizados na história do contencioso.
VII. Bibliografia
ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, 2ª
ed., Almedina, 2016;
AMARAL, Diogo Freitas do,
ALMEIDA, Mário Aroso de, Grandes Linhas
da Reforma do Contencioso Administrativo, 3ª ed., Almedina, 2002;
ANDRADE, José Vieira de, A Justiça Administrativa, 14ª ed.,
Almedina, 2015;
ANDRADE, Manuel da Costa
“Contributo para o conceito de contraordenação (A experiência alemã)”, Revista de Direito e Economia, Anos
VI/VII, 1980/1981;
CORREIA, Fernando Alves,
- Direito do Território e do Urbanismo, Almedina, Coimbra, 2016;
- Manual de Direito do Urbanismo, vol I, 2ª ed., Almedina, 2004;
DIAS, José Eduardo,
OLIVEIRA, Fernanda Paula, Noções
Fundamentais de Direito Administrativo, 2ª ed., Almedina, 2010;
FONSECA, Celeste, DANTAS,
José “Sanções (contraordenacionais) administrativas e o âmbito da jurisdição
administrativa: quando o coração quer mas a razão não deixa”, Revista do Centro de Estudos Judiciários,
II, 2015;
GOMES, Carla Amado,
- “O artigo
4.º do ETAF: Um Exemplo de Creeping Jurisdiction? Especial (mas
Brevíssima) Nota Sobre o Artigo 4.º/1/l do ETAF”, in Textos dispersos de Direito do Contencioso Administrativo, AAFDL,
2009;
- Introdução ao
Direito do Ambiente, AAFDL, 2012;
LEITE, Inês Ferreira, “A
autonomização do direito sancionatório administrativo, em especial, o direito
contraordenacional”, Centro de Estudos
Judiciários, E-book, Setembro de 2015;
MADIOT, Yves, MESTRE,
Renan Le, Aménagement du Territoire,
4ª ed., Armand Colin, 2001;
MARTINS, Licínio Lopes,
“Âmbito da jurisdição administrativa no Estatuto dos Tribunais Administrativos
e Fiscais revisto”, in Cadernos de
Justiça Administrativa, Nº 106, Julho/Agosto 2014;
NEVES, Ana Fernandes,
“Âmbito de Jurisdição e outras Alterações ao ETAF”, in e-pública, n.º 2, 2014;
OLIVEIRA, Fernanda Paula,
Do Ordenamento do Território,
Almedina, 2001;
OTERO, Paulo, Manual de Direito Administrativo, vol. I,
Almedina, 2013;
SILVA, Vasco Pereira da,
- O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª ed.,
Almedina, 2016;
- Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Almedina,
2002.
VIII.
Jurisprudência
Ac. TCAS 21-04-2016 [CATARINA JARMELA], Processo n.º 12904/16
[1] Cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª ed.,
Almedina, 2016, pp. 9 e ss.
[2] Cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3ª ed., Almedina,
2002, p. 21.
[3] Cfr. MANUEL DA COSTA ANDRADE, “Contributo para o conceito de
contraordenação (A experiência alemã)”, Revista
de Direito e Economia, Anos VI/VII, 1980/1981, pp. 86 e ss.
[4] Cfr. INÊS FERREIRA LEITE, “A autonomização do direito
sancionatório administrativo, em especial, o direito contraordenacional”, Centro de Estudos Judiciários, E-book,
Setembro de 2015, pp. 35 e ss.
[5] Com uma crítica particularmente
veemente no que concerne à obliteração de competência dos tribunais
administrativos em matérias contraordenacionais que também deveriam integrar a
jurisdição administrativa, cfr. ANA FERNANDA NEVES, “Âmbito de Jurisdição e outras
Alterações ao ETAF”, in e-pública,
n.º 2, 2014, p. 16-17. É de atentar o Acórdão do Tribunal Central
Administrativo Sul, data de 21 de Abril de 2016, processo n.º 12904/16, Relator
Catarina Jarmela, disponível em www.dgsi.pt que considera que as medidas
cautelares relacionadas com o ilícito de contraordenacional não da competência
dos Tribunais Judiciais. Esta é uma situação precisamente abordada por ANA FERNANDA NEVES. Do ponto de vista legal a solução
constante do Acórdão parece-nos a mais correta, contudo a questão poder-se-á
colocar de iure condendo.
[6] O que leva, aliás, muitos autores
a considerar que temos uma “terra-de-ninguém”, cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, Verde Cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente, Almedina,
2002, p. 285.
[7] O que conduz à sobreposição do
Direito Administrativo sancionador e do Direito Penal, havendo punição
concomitante através de normas penais e contraordenacionais, cfr. INÊS FERREIRA LEITE, “A autonomização do direito
sancionatório administrativo…”, cit., p. 29.
[8] Cfr. LICÍNIO LOPES MARTINS, “Âmbito da jurisdição
administrativa no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais revisto”, in Cadernos de Justiça Administrativa,
Nº 106, Julho/Agosto 2014, pp. 22 e ss.
[9] Ainda que tal conclusão
seja facilmente retirável do próprio funcionamento da aplicação da
contraordenação, vários autores conformaram-se com a factualidade da matéria
contraordenacional não ser dos tribunais administrativos, ainda que entendam
que estas matérias são claramente administrativas, e que “por razões históricas
e práticas, mas sobretudo de especialização substantiva [cabem] à jurisdição
comum”, cfr. CARLA AMADO GOMES, “O artigo
4.º do ETAF: Um Exemplo de Creeping Jurisdiction? Especial (mas
Brevíssima) Nota Sobre o Artigo 4.º/1/l do ETAF”,
in Textos
dispersos de Direito do Contencioso Administrativo, AAFDL, 2009, p. 467
[10] Para maiores desenvolvimentos cfr.
CARLA
AMADO
GOMES,
ANA
FERNANDA
NEVES,
TIAGO
SERRÃO,
O Anteprojeto de revisão do CPTA e do
ETAF em debate, AAFDL, 2015.
[11] Já no Decreto-Lei nº 232/79, de 24
de Julho, veja-se há quase 40 anos atrás, era reconhecido que esta matéria se
deveria inserir no âmbito de jurisdição administrativa, contudo a opção pelos
tribunais judiciais tinha na sua génese razões de praticabilidade e de
provisoriedade.
[13] Considerando que a solução seria a
melhor mas que em termos práticos era indesejável cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da Reforma…, cit., pp. 44.
[15] A ideia que ficou patente,
todavia, foi a de integração progressiva das restantes matérias do artigo 4º,
nº 1, alínea k) do ETAF na jurisdição administrativa quando os meios físicos e
humanos o permitam, na medida da reforma dos tribunais administrativos e
progressiva capacitação dos mesmos.
[17] Neste sentido vide MANUEL
SIMAS
SANTOS,
JORGE
LOPES
DE
SOUSA,
Contraordenações – Anotação ao Regime
Geral, 6ª ed., Áreas Editora, 2011, pp. 479 e ss.
[19] Cfr. FERNANDO ALVES CORREIA,
Manual de Direito do Urbanismo,
vol I, 2ª ed., Almedina, 2004, pp. 62 e ss. e 84 e ss.
[20] Podemos exaltar os critérios
propostos pela doutrina, como é o caso do critério 1) do âmbito territorial de
aplicação – o ordenamento do território tem um âmbito de aplicação mais vasto;
2) da contraposição direito-política – estará subjacente não um direito do
ordenamento do território, mas antes uma política; 3) dos instrumentos
jurídicos – o direito do urbanismo é caracterizado por medidas imperativas,
enquanto o ordenamento do território é caracterizado por medidas de apoio e
incitamento; 4) da eficácia jurídica das normas – no ordenamento do território,
as normas figuram meras diretivas, tendo conteúdo essencialmente orientador e
cuja vinculatividade não é diretamente para os particulares mas para as
entidades públicas, ao passo que no urbanismo temos normas diretamente
vinculativas tanto para os particulares quanto para os sujeitos de direito
público, cfr. FERNANDO ALVES CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo, cit., pp. 62 e ss.
[21] Segundo esta tese, o Direito do
Ambiente é entendido de forma tripartida: 1) enquanto bem público; 2) enquanto
facto de mútua agressão entre o homem e a natureza; 3) enquanto ambiente
urbanístico. Nesta última aceção temos a ideia de que os interesses ambientais
fazem parte do próprio direito urbanístico, cfr. FERNANDO ALVES CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo, cit., pp. 85 e ss.
[22] Esta aceção, totalmente antagónica
à anterior, considera que o urbanismo e o ordenamento do território são as
ferramentas de operacionalização do direito do ambiente, cfr. FERNANDO ALVES CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo, cit., pp. 88-89.
[23] Esta posição, apesar de pugnar
pela autonomização (pelo menos teórica) das três matérias aqui escrutinadas,
acaba por considerar que a sua interligação é enorme, mas que divergirão em
matérias cirúrgicas, como é o caso da fauna e flora, a repressão da poluição,
responsabilidade civil por danos ambientais, entre outros. Estes casos, dados a
título exemplificativo, são exclusivamente matéria ambiental, cfr. FERNANDO ALVES CORREIA, Manual de Direito do Urbanismo, cit., pp. 89 e ss.
[24] Relativamente ao Direito do
Urbanismo e do Ordenamento do Território, reiterando que não é fácil a sua
distinção, cfr. YVES
MADIOT,
RENAN
LE
MESTRE,
Aménagement du Territoire, 4ª ed.,
Armand Colin, 2001, p. 108.
[25] Deste modo, entendemos que motivos
de comprometimento da tutela efetiva dos particulares já não colheriam.
[27] Vide Parecer do Conselho Superior da Magistratura, de 28 de Abril
de 2014, que alerta precisamente para a possibilidade do surgimento destes
conflitos.
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