De acordo com o agora revogado
art. 46.º do CPTA existiriam essencialmente acções administrativas especiais
cujo pedido incidiria sobre: a) a anulação de um acto administrativo ou a
declaração da sua inexistência; b) a condenação à prática de um acto
administrativo legalmente devido; c) a declaração de ilegalidade de normas
regulamentares ilegais; d) a declaração de ilegalidade pela não emissão de
regulamentos.
A acção administrativa especial
tratava-se de um meio processual na qual caberiam distintas sub-acções que
seriam qualificadas em razão do pedido, ou melhor, em razão dos pedidos
relativos a uma de duas formas de actuação administrativa, os actos
administrativos (quanto às alíneas a) e b) do artigo referido supra) ou os
regulamentos administrativos (alíneas c) e d)).
Com efeito, a acção
administrativa especial, hoje, tem um âmbito de aplicação particularmente amplo
que corresponde, em primeiro lugar, à figura do antigo contencioso do recurso
de anulação e, em segundo lugar, à acção para reconhecimento de direitos, na
medida em que esta pudesse dizer respeito ao mundo da actuação administrativa
(quer quanto aos actos, quer quanto aos regulamentos). Finalmente, a acção
administrativa especial aplica-se também ao contencioso dos regulamentos, que
agora encontra aplicação mediante as novas possibilidades de reacção contra a
omissão ilegal de regulamentos devidos (antes inexistente), e de impugnação de
regulamentos. Debruçar-me-ei, no entanto, apenas da acção de impugnação de um
acto administrativo.
A impugnação de actos
administrativos é uma das subespécies da acção administrativa especial. Esta
acção mereceu uma atenção cuidada do legislador da reforma que, aliás, a refere
em numerosas disposições. VASCO PEREIRA da SILVA aponta como razões que
justifiquem a atenção dada à impugnação de actos administrativos a “crise de
identidade” que incidiu sobre a antiga figura do recurso de anulação e, por
isso, refere que o especial cuidado levado a cabo pelo legislador em matéria de
impugnação de actos administrativos traduzir-se-ia, a seu ver, numa “espécie de
homenagem póstuma do legislador ao anterior recurso de anulação, no momento em
que ele encontrava irremediavelmente o seu fim”. Fruto da sua “infância
difícil”, a reforma do Contencioso Administrativo veio acabar com a figura do
recurso de anulação. Das palavras de VASCO PEREIRA da SILVA resulta claro o seu
apoio à solução encontrada. O professor adianta dizendo que findo o recurso de
anulação, seria tempo de pensar no presente e de nos adaptarmos a uma realidade
mais actual, por isso, deixa os seus louvores à acção administrativa especial.
Aponta, no entanto, que devido ao seu enorme âmbito de aplicação a acção
administrativa especial poderá antes ser entendida como geral.
Nesta temática o mecanismo da
cumulação de pedidos é bastante relevante, porque, para além de se pedir, nesta
sede, a anulação ou a declaração de nulidade do acto administrativo (Art. 50.º
n.º 1 CPTA), o artigo 4.º, n.º 2, al. a) do CPTA vem estabelecer a
possibilidade de a este tipo de acção se cumular o pedido de reconstituição da
situação eventual hipotética existente não fosse a prática do acto impugnado.
Na verdade, após a reforma do Contencioso Administrativo, ficou consagrada a
admissibilidade generalizada da cumulação de pedidos, de acordo com a regra de
que todas as cumulações são possíveis desde que o pedido provenha da mesma
relação jurídica.
Fica patente então a mudança
decorrente da passagem do recurso de anulação para a acção de impugnação ou a
passagem de um contencioso de “mera anulação”, para o de “plena jurisdição”.
Abraçando o sistema de plena jurisdição, a reforma do Contencioso
Administrativo estabelece agora que todos os pedidos necessários à tutela dos
direitos das relações jurídico-administrativas são admissíveis no processo
declarativo, pelo que, se justifica sempre a cumulação aparente do pedido de
anulação do acto administrativo com o pedido de condenação ao restabelecimento
da situação anterior (sobre a distinção entre cumulação aparente e real, MIGUEL
TEIXEIRA de SOUSA refere que nos casos em que cada um dos pedidos possui uma
expressão económica própria estaríamos perante uma cumulação real, mas se eles
antes dizem respeito a uma mesma e única utilidade própria, ou seja, a um mesmo
bem em sentido económico, a cumulação seria já aparente, dado que a parte
formula vários pedidos, mas não aufere benefícios distintos pela procedência de
cada um desses pedidos). Desproblematizando, há que distinguir duas situações
jurídicas diferentes: a dos casos em que é trazido a juízo um acto administrativo
que se encontra suspenso; e aquele em que o acto administrativo trazido a juízo
se encontra já em execução ou já foi executado na íntegra. Em relação a isto,
verificamos que só no caso em que a execução do acto administrativo se encontra
suspensa é que o simples pedido de anulação satisfaz integralmente a pretensão
do particular, já que, nos restantes casos, onde a execução do acto
administrativo já tenha dado os primeiros passos, casos que, aliás, são os mais
frequentes, a satisfação integral das pretensões do particular só se realizarão
mediante a conjugação de pedidos cassatórios com condenatórios, nas palavras de
VASCO PEREIRA da SILVA.
Conclui-se que tendo o acto
administrativo sido já executado ou encontrando-se em vias de execução, não
chega a mera anulação do acto administrativo, já que carece a tomada de outras
medidas. Desta forma, é inquestionável que a figura do recurso de anulação
acabou, uma vez que a acção administrativa especial, sempre que estiver em
causa o afastamento de um acto administrativo (que não tenha sido suspenso),
passará a ter como pedido normal apresentado pelo particular, o resultante da
cumulação entre o pedido de anulação com o de restabelecimento da situação
anterior.
Ainda assim, prevê-se a
possibilidade de só se pedir a anulação na fase declarativa, ficando a
condenação da Administração para o processo executivo. Só que agora a situação
é já a de contencioso de plena jurisdição, pelo que só através de uma conduta
negligente do particular (ou por infelicidade do seu representante legal) se
poderia deixar para a fase da execução aquilo que se poderia logo obter na fase
declarativa, com todos os riscos inerentes a essa demora.
Em sede de análise da nova acção
administrativa dita especial, designadamente, quanto ao estudo da acção de
impugnação de um acto administrativo, não poderia deixar de fazer uma breve
alusão aos pressupostos processuais específicos da acção de impugnação de um
acto administrativo.
VASCO PEREIRA da SILVA, a este
propósito, identifica essencialmente três pressupostos processuais, a saber, a
impugnabilidade dos actos administrativos, a legitimidade e a oportunidade.
Quanto ao primeiro, pode-se dizer que a impugnabilidade dos actos
administrativos passa a ser determinada em razão da eficácia externa e da lesão
dos direitos dos particulares (art. 51.º n.º 1 CPTA). Desta forma cumpre-se o
preceito constitucional (art. 268.º n.º 4) que estabelece um direito
fundamental de impugnação dos actos administrativos lesivos dos particulares,
no âmbito de um Contencioso Administrativo plenamente jurisdicionalizado e de
natureza predominantemente subjectiva, porque destinado a garantir a tutela
integral e efectiva dos particulares. Relativamente à susceptibilidade de lesão
de direitos deve dizer-se, em primeiro lugar, que ela consiste num pressuposto
processual relativo ao acto administrativo e não à legitimidade das partes,
pois uma coisa é afirmar que um acto administrativo está em condições de
produzir uma lesão em posições substantivas de particulares, outra coisa diferente
é a alegação pelo particular da titularidade de um direito, que foi lesado por
um acto administrativo ilegal. A CRP consagra, neste sentido, um modelo de
Justiça Administrativa que tem por função e natureza principais a protecção dos
direitos dos particulares. Nesta medida, o critério da impugnabilidade do acto
administrativo, sem se confundir com o pressuposto processual da legitimidade,
está com ela relacionado, pois depende da questão de saber se está em causa uma
acção jurídico-subjectiva ou, em alternativa, uma acção pública ou popular, que
seria levada a cabo ou no interesse da defesa da legalidade (quanto à acção
pública) ou no interesse da defesa de interesses difusos, de acordo com o art.
9º n.º 2 do CPTA (quanto à acção popular). Daqui resulta que sempre que se
procure tutelar um direito subjectivo, o meio de impugnação assumirá,
naturalmente, uma função predominantemente subjectiva. Antagonicamente, o meio
de impugnação abraçará contornos com uma vertente já mais objectiva perante uma
acção pública ou popular, pois aqui releva a defesa da legalidade e do
interesse público, situação em que a função do meio processual será claramente
objectiva, onde a própria recorribilidade do acto depende da eficácia externa
do acto administrativo.
No respeitante à legitimidade
poder-se-á dizer que ela constitui o elo de ligação entre a relação jurídica
substantiva e a processual, destinando-se a trazer a juízo os titulares da
relação material controvertida, para que se possa dar sentido útil às decisões
dos tribunais. De acordo com o CPTA, haverá legitimidade dos sujeitos privados
que actuem para a defesa de interesses próprios. Estes sujeitos privados
poderão ser indivíduos (art. 55.º, n.º 1, al. a) CPTA) que possuem um interesse
directo e pessoal na demanda, o qual resulta da alegação da titularidade de um
direito subjectivo de acordo com o art. 9.º, n.º 1 do CPTA. Gozam então de
legitimidade para a defesa de interesses próprios todos os indivíduos que
possam alegar a titularidade de posições jurídicas de vantagem (ou a qualidade
de parte na relação material controvertida). A par dos indivíduos poderão
também as pessoas colectivas privadas (art. 55.º, n.º 2 al. b) do CPTA),
entidades dotadas de direitos e deveres, ter legitimidade para intentar uma
acção, respeitando sempre o princípio da especialidade, pelo que apenas gozam
dos direitos compatíveis com a sua natureza – Art. 12º, n.º 2 da CRP.
O artigo 55º do CPTA confere também
legitimidade neste tipo de acções a sujeitos públicos, como o Ministério
Público e a Presidentes de órgãos colegiais, por exemplo, pelo que fica patente
que não só sujeitos privados, mas também sujeitos públicos, podem possuir a
legitimidade necessária para ver certo tipo de acções resolvidas. Além disto,
também o actor popular tem legitimidade, ao abrigo dos artigos 55.º, n.º 1, al.
f) do CPTA que remete para o art. 9.º, n.º 2, que engloba particulares e
pessoas colectivas actuando, de forma objectiva, para a defesa da legalidade e
do interesse público “independentemente de possuírem interesse directo na
demanda”.
Finalmente, o Ministério Público
que é titular do direito de acção pública, cabendo-lhe actuar para a defesa da
legalidade e do interesse público.
No entanto, tenho-me debruçado
sobre a legitimidade do lado activo. Do lado passivo, referente à legitimidade,
surge o artigo 57.º do CPTA, com a epígrafe de contrainteressados, que
qualifica como sujeitos processuais os particulares dotados de legítimo
interesse na manutenção do acto administrativo, ou dito de outra forma, aqueles
que são directamente prejudicados pela procedência do pedido de impugnação.
São, neste sentido, os contrainteressados a quem o provimento do processo
impugnatório possa directamente prejudicar ou que tenham interesse na
manutenção do acto impugnado que são obrigatoriamente demandados ao lado da
entidade autora do acto impugnado – Art. 57.º CPTA.
Próprio da modalidade de
impugnação da acção administrativa especial é o pressuposto processual da
oportunidade do pedido. Assim, o artigo 58.º do CPTA estabelece os prazos de
impugnação do acto administrativo, consagrando-se um prazo de três meses (para
defesa de interesses próprios ou de acção popular) e um prazo de um ano (para defesa
da legalidade – acção pública). Prevê-se no número 4 do referido artigo a
possibilidade de prorrogação do prazo de impugnação até um ano, se existirem
motivos ponderosos e caso se demonstre, com respeito pelo princípio do
contraditório, que, no caso concreto, a atempada apresentação da petição não
era exigível a um cidadão normalmente diligente, designadamente devido a erro
induzido pela própria Administração, por se verificarem dificuldades na
identificação do acto ou problemas de justo impedimento (situações todas
previstas nas diversas alíneas do nº 4 do art. 58.º do CPTA).
Quanto aos pressupostos
processuais específicos desta acção administrativa especial, de âmbito quase
geral, como vimos, uma última palavra para referir que a inimpugnabilidade do
acto impugnado, a ilegitimidade de alguma das partes (designadamente por falta
da identificação dos contrainteressados) ou mesmo a intempestividade da prática
do acto processual constituirão excepções, excepções que nos termos do art.
89.º, n.º 1 poderão ser dilatórias ou perentórias. Nestes três casos,
estaríamos na presença de três tipos diferentes de excepções dilatórias, pelo
que qualquer uma delas, sozinha, poderia constituir fundamento para que o
tribunal não conhecesse do mérito da causa, dando origem à absolvição da
instância ou à remessa para outro Tribunal. Refiro-me às alíneas e), i) e k) do
n.º 4 do art. 89.º do CPTA. De realçar que as excepções dilatórias referidas
são de conhecimento oficioso.
Filipe Duarte, N.º26485
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