Tutela subjetiva no Contencioso Administrativo- regime anterior e actual

Tutela subjetiva no Contencioso Administrativo- regime anterior e actual:

Cumpre, antes de mais, fazer-se uma breve explanação da dicotomia dos dois modelos de justiça administrativa (visão objectivista e subjectivista) quanto ao seu objectivo fundamental, tendo em conta que com o desenvolvimento da Administração com o Estado Social imiscuindo-se na vida quotidiana "É (…) natural e desejável que o legislador, por influência da Constituição, venha a optar por um sistema claramente subjectivista, (…) não desprezando as vantagens efectivas associadas aos aspectos objectivistas tradicionais do nosso sistema"[1].

Num modelo de tipo objectivo a principal função do contencioso é a garantia da legalidade e da prossecução do interesse público. O particular é considerado como um simples colaborador da Administração na realização do referido interesse, e como tal, não é considerado parte no processo, logo a proteção dos seus interesses irá ser tutelada de forma indireta. A Administração não ocupa a posição processual de ser parte em sentido material ou adjectivo, ou seja, não se encontra a defender, no processo a defender um interesse próprio e não está em disputa com o particular[2].

Num sistema subjectivo a principal função do contencioso é a tutela dos direitos subjectivos dos particulares, mesmo defendendo que a protecção jurídica subjectiva presta também um controlo jurídico objectivo, por esta esta ser apenas uma consequência assessória. Torna-se por isso injuntivo que o particular, ao revés do que acontece no modelo de tipo objectivo, seja parte legítima na relação contrvertida (seja reconhecido como titular de direitos subjectivos), na medida em que alegue ser parte na mesma, sendo que o que está em causa é a prejudicabilidade do acto para o particular e não a invalidade do mesmo. A Administração ocupa, do mesmo modo, posição de parte no processo defendendo-se, contra a alegação do particular de uma lesão de seu direito, com uma determinada interpretação da legalidade e do interesse público, ou seja, ambos se encontram na mesma situação processual (na circunstância de partes).

Depois desta sumária elucidação, enunciam-se alguns dos aspectos mais relevantes de divergência do regime anterior, face ao actual, que traduzem a tutela subjectiva anteriormente analisada.

No regime anterior, a organização dos tribunais administrativos padecia de diversas fragilidades associadas à determinação da competência dos tribunais, por um lado, o STA e TCA funcionavam como primeira instância e não como tribunais de recurso em vários pedidos, sendo que, a competência era também definida em função do meio processual utilizado, por outro lado, nos tribunais superiores a competência aferia-se em função do ato, em vez de o ser em razão da matéria ou questão suscitada.

Neste âmbito, o contencioso administrativo actual permite uma maior agilidade no cumprimento da efectividade da tutela jurisdicional, na medida em que passa a ser acometido aos TAC a função de tribunais de primeira instância para a generalidade das situações (nº 1 do art.º 44 do ETAF), ao TCA passa a ser acometido o papel de tribunal de recurso das decisões dos TAC (art.º 37 do ETAF) e ao STA, para além das funções de recurso e conflitos de jurisdições, cabe-lhe ainda a apreciação das questões de relevante importância jurídica ou social (arts.º 135, 150 e 151 do CPTA).

Este último aspecto representa uma alteração de relevo na tutela subjectiva, porquanto o recurso de revista permite ainda o crivo do STA enquanto terceira instância em questões que estariam subtraídas à sua apreciação[3], mas que, pelo seu relevo, determinam ainda a sua intervenção.

Também através das acções de condenação e de simples apreciação e da introdução de um regime de alçadas e regras atinentes ao valor das causas como forma de definir a possibilidade de recurso, permite cumprir o princípio da tutela da confiança, corolário da tutela jurisdicional efectiva, reafirmada no art.º 2 do CPTA, no que respeita ao princípio da accionabilidade da actividade administrativa lesiva dos particulares, particularmente, no último exemplo, porque predefine regras objectivas que determinam as condições em que é permitido discutir a decisão judicial proferida em sede de recurso.

No referente à legitimidade, destacamos a alteração do critério, tanto na vertente passiva do regime anterior, especificamente no que se refere aos processos em massa[4], como na vertente activa, especialmente com a introdução do critério da relação material controvertida.

Respeitante à legitimidade passiva, as regras determinavam que o pedido de anulação do ato tinha que ser dirigido ao órgão responsável do ato, ao passo que o pedido de indemnização decorrente do pedido de anulação do ato tinha que ser direccionado à pessoa colectiva do órgão em que se inseria. As regras estabelecidas no art.º 10 do CPTA vêm predefinir os critérios a utilizar e a dirimir as inúmeras questões de legitimidade passiva que o regime anterior potenciava.

Quanto á legitimidade activa, art.º 9 n.º1 do CPTA, reitera-se de forma plena a tripla dimensão do princípio da tutela jurisdicional efectiva já enunciada, sobretudo porque não é exclusivamente dirigido à tutela de interesses individuais (o que se visa neste artigo é tutelar os direitos subjectivos, logo, o critério de aferição de legitimidade é claramente de cariz subjectivo). Ainda, a criação de regras especiais quanto à legitimidade na acção de impugnação (art.º 55 do CPTA) e condenação à prática do ato devido (art.º 68 do CPTA) não ferem a amplitude com que a relação material controvertida é tutela.

A ampla liberdade na cumulação de pedidos descrita no art.4º do CPTA traduz igualmente uma alteração de enorme relevância face ao regime anterior que, conjugada com o alargamento do critério atinente à legitimidade, conformam ainda a tutela subjectiva que vimos enunciando. São exemplos disso a possibilidade de cumular pedidos (art.º 4 n.º 1 al.b) e art.º 7 do CPTA), cumulatividade essa que se admite ainda que os pedidos correspondam a acções diferentes, com regras especiais que se destinam a dirimir eventuais dificuldades de aplicação que daí possam resultar (arts. º 5 n.º 1 al.a), 21  e 90 n.º 3 e 4 do CPTA).

A reestruturação dos meios processuais, que veio substituir a estrutura anterior traduzida no meio processual específico para anulação de actos administrativos e a existência de dois meios processuais para o contencioso de regulamentos, foi também determinante para a tutela subjectiva em análise. Com efeito, a criação de dois meios processuais (acção administrativa comum e especial) representa uma função essencial de clarificação do sistema e acesso aos meios judiciais, revelando nessa medida, a sua efectividade[5]. Nesta sede, também se entende que a introdução dos meios processuais urgentes determinados nos arts.º 97 a 111 do CPTA consagram a tutela subjectiva na fase processual.

Também merece destaque, em sede do âmbito em questão, a criação da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias (art.º 110 n.º 4 e 5 do CPTA), a possibilidade de encurtar prazos processuais (art.º 110 n.º3 do CPTA), a simplificação processual (art.º 111 do CPTA) e as alterações nas providências cautelares (art.º 112 e seguintes do CPTA)[6].

No respeitante aos poderes jurisdicionais, verificamos que a concepção de “não condenação da administração à prática do ato” foi ultrapassada pela possibilidade de o Tribunal poder condenar a administração[7] na prática do ato, nos termos dos quais se pode implicar a pronúncia material sobre a pretensão em juízo no sentido de concretizar o conteúdo do ato a praticar. Ainda no que se refere à amplitude com que os poderes jurisdicionais são hoje conformados, destacamos a possibilidade de correcção oficiosa pelo Tribunal das peças processuais mediante convite a aperfeiçoamento, não sendo limitado, ab initio o acesso à via jurisdicional (art.º 88 nº1 do CPTA), bem como a introdução do despacho saneador (art.º 87 do CPTA) que permite o imediato conhecimento do mérito da causa ou das questões que obstem a que o processo prossiga. Por último, no que se refere concretamente à impugnação de ato administrativo, a possibilidade de alargamento do pedido a novos actos praticados no procedimento (art.º 63 do CPTA) conformam ainda a tutela subjectiva no que respeita ao alargamento do objecto da acção.

Salientamos ainda a antecipação para a fase declarativa (em vez do seu adiantamento para a fase de execução de sentença) da verificação na sentença (tanto para a acção comum como especial) de situação que obste à satisfação da pretensão do autor (art.º 87 n.º 1 al.a) do CPTA).

Nesta sede, a ideia de autotutela executiva, apesar de no regime actual do CPA estar formulada como princípio geral (art.º 149 n.º2 do CPA), os seus efeitos são reduzidos, atendendo à tipificação das medidas de execução (art.º 157 e seguintes do CPTA).

Finalmente, como marca reveladora da de igualdade de partes em sede processual e da tutela subjectiva destaca-se:

• Na fase de execução das determinações da sentença, a possibilidade de aplicação de sanção pecuniária compulsória ao titular do órgão a quem incumbe executá-la (art.º 169 n.º1 e art.º 84 n.º4 do CPTA).
• A introdução de custas para pessoas colectivas, serviços e organismos do Estado (art.º 189 nº1 do CPTA)

Em síntese, a partir desta sumária explanação, podemos constatar que a diferença entre estes dois modelos de justiça administrativa não se tange apenas num interesse teórico, tendo, pelo contrário, bastantes consequências práticas. Também é de interesse reconhecer que, apesar da existência de alguns aspectos de cariz objectivo em sede de contencioso administrativo[8], hoje em dia, de um ponto de vista global, o nosso contencioso tem um carácter fundamentalmente subjectivo.

Bibliografia:

ALMEIDA, Mário Aroso de; Manual de Processo Administrativo, 2.ª edição (2015), Almedina

AMARAL, Diogo Freitas do; Curso de Direito Administrativo, 3.ª edição (2006), volume I, Almedina

ANDRADE, Vieira de; A Justiça Administrativa – lições, 13.ª edição (2014), Almedina

SILVA, Vasco Pereira da; O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª edição (2013), Almedina

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[1] Vieira de Andrade; A Justiça Administrativa – lições, 14ª edição (2015), Coimbra, Almedina.

[2] A Administração apenas colabora com o tribunal no apuramento da solução que será a mais adequada ao caso concreto.

[3] As decisões proferidas pelo TCA em segundo grau de jurisdição não são, em regra, susceptíveis de recurso ordinário.

[4] Artigos 31.º a 34.º e 142º n.º 1 do CPTA e 6.º do ETAF.

[5] Destacam-se sobretudo a enumeração meramente exemplificativa dos tipos de pedido na acção administrativa comum (na qual se podem formular, nomeadamente, pedidos de impugnação de actos administrativos, de condenação à prática de actos administrativos devidos e declaração de ilegalidade de regulamentos ou omissão de regulamentos devidos), a amplitude da possibilidade de cumular pedidos incluídos no objecto das duas acções (art.º 37 do CPTA) e a introdução do pedido de condenação à prática do ato devido.

[6] Este aspecto revela a efectividade de tutela, no sentido de se prever expressamente quanto a este meio processual acessório urgente, a possibilidade de adoptar providências cautelares não especificadas.

[7] “Administração” em sentido material ou objectivo, na expressão do Professor Freitas do Amaral in AMARAL, Diogo Freitas do Curso de Direito Administrativo, 3.ª edição, volume I, Almedina, 2006, pp.38 e ss. A este respeito, podemos definir hoje a existência de uma administração informal, a par dos modos típicos de actuação da administração formalizada e que reiteram a multiplicidade de exercícios da função administrativa – vide a este respeito AYALA, Bernardo Diniz de, A Administração informal: mais uma aparente (?) reserva de Administração perante os Tribunais (?), in http: //www.oa.pt.

[8] Art.º 9 n.º 2 do CPTA, pois as figuras elencadas no artigo visam directamente a tutela da legalidade e do interesse público e não a protecção de direitos subjectivos.

Maria Constança Horta e Costa

Nº: 24060