A actuação do Ministério Público no âmbito do contencioso
administrativo caracteriza-se, essencialmente, pelo exercício
de várias funções e pela prossecução do interesse público de diversas formas. É
nesse sentido que o artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e
Fiscais (ETAF) estabelece de forma genérica as funções do Ministério Público:
representação do Estado, defesa da legalidade democrática e promoção da
realização do interesse público.
Importa, contudo, densificar a norma legal referida, analisando
com pormenor os poderes do Ministério Público no âmbito do contencioso
administrativo, de que forma se processa a sua actuação e o respectivo regime
jurídico.
Relativamente à defesa da legalidade democrática e à
promoção do interesse público, a doutrina maioritária entende que a acção
pública é a forma de actuação mais relevante do Ministério Público no
contencioso administrativo; prevista no artigo 9º/nº2 do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos (CPTA), a acção pública representa um meio processual
mediante o qual o Ministério Público pode ser autor num processo administrativo,
propondo uma acção que vise a defesa dos interesses constitucionalmente
protegidos previstos pelo referido artigo 9º/nº2 do CPTA.
A acção pública pode ser enquadrada em duas das funções do
Ministério Público consagradas pelo artigo 51º do ETAF: por um lado, a acção
pública representa inequivocamente uma manifestação da função do Ministério
Público de promover e defender o interesse público, conforme previsto pelo
próprio texto do artigo 9º/nº2 do CPTA, uma vez que faz depender a actuação do
Ministério Público do requisito da consagração constitucional dos interesses
jurídicos que possam estar em causa no processo administrativo em causa; por
outro lado, e conforme a doutrina maioritária tem vindo a defender, a acção
pública consiste também no poder de agir em juízo de forma a obter uma
pronúncia jurisdicional de mérito relativamente a um cenário de violação da
legalidade democrática devido a uma actividade normativa da Administração.
Nestes casos, não está apenas em causa a prossecução do interesse público e a
defesa de interesses constitucionalmente protegidos, mas também a defesa da
legalidade democrática por via do controlo da actuação da Administração Pública
por parte do Ministério Público.
Há que realçar uma questão controvertida relativamente à
acção pública: a sua eventual classificação como poder do Ministério Público.
Segundo alguns autores, como o Sr. Professor Sérvulo Correia, a acção pública
não deveria ser considerada um poder processual do Ministério Público por duas
razões fundamentais: desde logo, e atendendo ao regime actual do CPTA, porque o
artigo 9º/nº2 do CPTA prevê que outras entidades possam interpôr uma acção para
defender interesses constitucionalmente protegidos, pelo que essa faculdade não
é exclusiva do Ministério Público. Por último, porque o Ministério Público
dispõe de outros poderes que não prosseguem a repressão jurisdicional da
violação da legalidade democrática.
Importa referir que o artigo 219º da Constituição da
República Portuguesa, que tem como epígrafe “Funções e Estatuto” do Ministério
Público, não prevê expressamente a figura da acção pública, o que a dada altura
suscitou algumas dúvidas em parte da doutrina relativamente à
constitucionalidade do instituto processual; contudo, e seguindo a posição do
Sr. Professor Sérvulo Correia, a acção pública decorre necessariamente da
função de defender a legalidade democrática (que quer a Constituição, quer o
ETAF prevêem), pois se o Ministério Público tem essa incumbência no contencioso
administrativo, não faria sentido privar o Ministério Público de dirigir-se por
iniciativa própria aos tribunais, estando dependente do exercício prévio do
direito de acção por particulares. Assim sendo, a acção pública surge no regime
jurídico português por força da lógica dos valores constitucionalmente
consagrados, prevendo um instituto legal que visa a defesa ou reposição da
legalidade mesmo que não se verifique uma acção particular.
Para finalizar a análise à actuação do Ministério Público
mediante o instituto da acção pública, importa relembrar que a mesma não está à
disposição do Ministério Público apenas nos casos de impugnação de actos
administrativos previstos nos artigos 9º/nº2 e 55º/nº1/alínea B do CPTA (neste
último caso, o Sr. Professor Aroso de Almeida entende que a legitimidade do
Ministério Público é ilimitada); a acção pública pode ser também apresentada
com a finalidade de impugnar uma norma, conforme prevê o artigo 73º/nº1 do
CPTA, assim como pode também servir para que o Ministério Público interponha
recurso ordinário de uma decisão jurisdicional, conforme o disposto no artigo
141º/nº1 do CPTA.
Como já foi referido, o artigo 51º do ETAF e o artigo 219º
da Constituição da República Portuguesa determinam que uma das funções do
Ministério Público é a representação do Estado, levando a que o Sr. Professor
Freitas do Amaral qualifique o Ministério Público como o corpo de advogados do Estado.
No exercício do que o Sr. Professor Sérvulo Correia
classificou como patrocínio judiciário do
Estado ou (eventualmente) de outras entidades públicas, o Ministério
Público prossegue directa ou imediatamente o interesse público de tutela
jurisdicional dos interesses públicos específicos. Esse interesse, diz o Sr. Professor,
é instrumental: respeita à disponibilidade permanente de meios adequados para
promover a defesa jurisdicional dos interesses públicos substantivos ou
materiais postos por lei a cargo da pessoa colectiva pública patrocinada quando
estes constituam objecto de um litígio.
Quanto à representação do Ministério Público, releva
analisar o artigo 3º/nº1/alínea A do Estatuto do Ministério Público: este
determina que é competência do Ministério Público representar o Estado, as
Regiões Autónomas e as autarquias locais (o que justifica a definição formulada
pelo Sr. Professor Sérvulo Correia que previa a eventual representação de
outras entidades públicas que não o Estado). No que toca a esta disposição do
Estatuto do Ministério Público, nota o Sr. Professor Sérvulo Correia que não
existe relativamente à representação das Regiões Autónomas ou das autarquias
locais qualquer norma semelhante à do artigo 51º do ETAF, nem tão pouco o
artigo 219º da Constituição prevê expressamente a representação das Regiões
Autónomas ou das autarquias por parte do Ministério Público.
O Sr. Professor Sérvulo Correia entende, por isso, que
nesses dois casos não se verifica uma imposição directa de representação do
Ministério Público, mas somente uma previsão abstracta de representação
acessória, como em situações nas quais o litígio tenha por objecto contratos
administrativos ou responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão
pública em que sejam parte as Regiões Autónomas ou as autarquias. Trata-se,
portanto, de uma forma de patrocínio judiciário supletivo, que se traduz
inicialmente no simples acompanhamento do desenrolar do processo para, caso o
Ministério Público entenda que não estão suficientemente defendidos os
interesses públicos, converter-se em patrocínio primário.
Resta, por fim, analisar uma outra função do Ministério
Público, definida pelo Sr. Professor Sérvulo Correia como a coadjuvação ao tribunal na realização do
Direito. No entendimento do Sr. Professor, esta função deriva do facto de o
Ministério Público, ainda que tenha uma existência autónoma do tribunal,
encontra-se em corresponsabilidade pelo funcionamento deste e pela qualidade da
jurisprudência administrativa, contribuindo para a correcção do desenvolvimento
do processo e contribuindo consultivamente para a qualidade da decisão.
No mesmo sentido, o Sr. Professor Aroso de Almeida apresenta
o artigo 85º do CPTA como um exemplo de actuação do Ministério Público que visa
contribuir para o melhor esclarecimento de factos e a melhor aplicação do
Direito, através de instrumentos processuais como requerimentos que solicitem a
realização de determinada diligência ou pareceres que exprimam o entendimento
do Ministério Público sobre qual o sentido em que o caso deve ser decidido.
Há que realçar, contudo, que face ao regime jurídico
anterior há diferenças consideráveis no que toca a esta função de coadjuvação
do tribunal: actualmente, a intervenção do Ministério Público não é obrigatória
nem ocorre mais de uma vez em cada processo, tendo lugar uma única vez na fase
processual prevista pelo referido artigo 85º do CPTA. Para além do referido, o
Ministério Público apenas deverá intervir quando considerar que tal se
justifica em função da relevância da matéria em causa, sendo que essa mesma
intervenção não pode versar sobre questões de natureza processual, mas apenas
sobre questões de carácter substantivo.
Elaborado por: Francisco Valentim de Oliveira, subturma 10, nº
de aluno 23250
BIBLIOGRAFIA
AROSO DE ALMEIDA, Mário – Manuel de Processo Administrativo
SÉRVULO CORREIA, José Manuel – A reforma do contencioso
administrativo e as funções do Ministério Público, em Estudos de homenagem a
Cunha Rodrigues
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