O Ministério Público, sujeito do Processo Administrativo enquanto “Advogado do Diabo”

O Ministério Público ocupa um papel bastante particular nos tribunais administrativos e, portanto, merece uma menção especial no Capitulo VII do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, vendo o seu papel regulado nos artigos 51º e 52º.

Para além do Ministério Público, são sujeitos do Processo Administrativo, o Tribunal Administrativo e as Partes mas no presente post será apenas tratado o Ministério Público.

O Ministério Público poderá ser sujeito do Processo Administrativo de duas formas:

• Enquanto autor;

• Enquanto “Advogado”.

Ao propor acções no exercício da chamada acção pública, o Ministério Público intervém como Autor. Esta denominada acção pública consiste numa acção exercida por entidades públicas, no exercício de um dever de oficio, e não por particulares, em defesa dos seus direitos ou interesses.

Esta legitimidade como autor, é-lhe conferida pelos artigos 9º nº2, 55º nº1 b), 68º nº1 c), 73º nº3, 77º nº1 e 104º nº2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Como podemos ver Ministério Público vai buscar a sua legitimidade como autor a variadas disposições da lei, mas o que se quererá dizer que o Ministério Público pode intervir no Processo Administrativo como Advogado?

O dicionário Priberam define um Advogado como um Defensor, e no fundo é isso que o Ministério Público é. Ao analisarmos a primeira atribuição do MP observamos “a representação do Estado, das Regiões Autónomas, das autarquias locais, dos incapazes, dos incertos e dos ausentes em parte incerta;”[1]
Assim o Ministério Público age como representante do Estado, como nos refere o artigo 11º nº2 do CPTA.  É, portanto, o Advogado do Estado nas acções administrativas comuns que sejam propostas contra o Estado no que toca a matérias de responsabilidade civil ou respeitante a contratos

Segundo AROSO DE ALMEIDA, já não caberá ao Ministério Público, a defesa de questões relativas a matéria contratual ou de responsabilidade cumuladas em acção administrativa especial, “no âmbito da qual seja deduzido um pedido dirigido contra uma conduta de um órgão ministral no exercício de poderes de autoridade”[2]. Ou seja, por acreditar que a Legitimidade Passiva pertence ao Ministério em causa e não ao Estado, o patrocínio já não incumbe ao Ministério Público.

Esta opinião é suportada pelo artigo 51º do ETAF que restringe a representação do Ministério Público ao Estado, não lhe cabendo representar qualquer outra entidade, mesmo que pública.

A representação do Estado pelo Ministério Público, tem vários preceitos nos variados diplomas legais produzidos no nosso sistema jurídico.

Para além dos já referidos artigos 51/1 do ETAF e do 11./1 CPTA, existe o Estatuto do Ministério Público, do qual podemos retirar as seguintes disposições, entre muitas outras:
-Artigo 1º: “O Ministério Público representa o Estado…”, artigo 3º/1 “Compete especialmente ao Ministério Público: a) Representar o Estado, as Regiões Autónomas, as autarquias locais, os incapazes, os incertos e os ausentes em parte incerta…”, artigo 4º que explicita a representação do MP nos diversos tribunais, artigo 5º/1 “O Ministério Público tem intervenção principal nos processos: a) quando representa o Estado; b) quando representa as Regiões Autónomas e as autarquias locais…”, artigo 53º al. a) “Compete aos departamentos de contencioso do Estado: a) a representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais…”;

Do Código de Processo Civil chega-nos o artigo 24º/1 “ O Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído.” No respectivo nº 2 dispõe-se “Se a causa tiver por objecto bens ou direitos do Estado, mas que estejam na administração ou fruição de entidades autónomas, podem estas constituir advogado que intervenha no processo juntamente com o Ministério Público, para o que são citadas quando o Estado seja réu; havendo divergência entre o Ministério Público e o advogado, prevalece a orientação daquele.”;

Na nossa Constituição (da República Portuguesa), o artigo 219º/1 CRP: “Ao Ministério Público compete representar o Estado…”

Da leitura dos artigos acima transcritos resulta que a lei só atribui ao Ministério Público a representação do Estado e não de outras pessoas colectivas públicas. E mesmo no que toca à representação do Estado existe alguma divergência doutrinária em relação a certos pontos.

E relativamente ás Regiões Autónomas e ás Autarquias Locais? Será que compete ao Ministério Público a defesa destes?

Parece resultar uma resposta afirmativa do Estatuto do Ministério Público a partir dos artigos 3/1º e 5/1 b, no entanto, esta situação não vem regulada no novo CPTA e ETAF, o que leva alguma doutrina a recusar esta hipótese, defendendo que terá sido intencional esta omissão uma vez que o ETAF e o CPTA são posteriores ao EMP, o que significa que a aprovação dos novos diplomas implica uma derrogação daqueles preceitos relativos ás Regiões Autónomas e Autarquias Locais.

A meu ver faz sentido que o MP represente também estes dois elementos, existindo desta forma uma lacuna.

No entanto, por força do artigo 5º do EMP, e como defende Sérvulo Correia “a representação do Estado é obrigatória, enquanto a das regiões autónomas e das autarquias locais pode ser afastada por vontade dos órgãos competentes destas pessoas coletivas, que a manifestam através da constituição de mandatário no processo.”[3]

Sendo que é tarefa do MP representar o Estado, resta aferir quando essa representação é feita e de que tipo se trata.

Do artigo 219 da Constituição da República Portuguesa retiramos que a “representação do Estado” significa, que ao Ministério Público é incumbido a defesa dos interesses da República[4]. No entanto e seguindo a linha de pensamento de Sérvulo Correia, o preceito é demasiado genérico, uma vez que a norma não nos diz quais as matérias a que respeitará a representação, nem quais as circunstâncias em que esta se desenvolverá.

Em matéria de representação processual do Estado, o CPTA apresentava, ainda há pouco tempo, uma dupla solução. A representação processual cabia, por regra, a advogados ou juristas. No entanto, nos processos que tinham por objecto relações contratuais e de responsabilidade, a representação processual do Estado era obrigatoriamente assegurada pelo Ministério Público. Ficavam assim excluídas do âmbito de representação do Ministério Público a representação das pessoas colectivas de direito público e a representação processual em todas as formas de acção que não diziam respeito a relações contratuais e responsabilidade. Desta forma, a representação processual do Estado, pelo Ministério Público operava apenas em acções em que estivessem em causa interesses patrimoniais estaduais.

Com a reforma de 2015, o artigo 11º do CPTA ganhou a seguinte redacção:

Artigo 11º

Patrocínio judiciário e representação em juízo

 

1- Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código de Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público.

Surge, no entanto, a problemática de saber qual a natureza jurídica da representação do Estado pelo Ministério Público. Será que é orgânica, legal ou até um patrocínio judiciário?

A resposta poderá ser encontrada no próprio site do Ministério Público[5]:
“A competência de representação do Estado está intimamente ligada com a defesa da legalidade democrática, que também é atribuída pela lei ao Ministério Público. Por isso não se trata de um patrocínio, como se de um mandatário se tratasse, mas de uma verdadeira representação orgânica. Porque, mesmo nesses casos, o Ministério Público actua de forma imparcial e isenta e não comandado por qualquer órgão específico do aparelho do Estado. E todos desejamos que os interesses do Estado sejam representados em tribunal dessa forma.”
Esta é a posição tradicional, mas apesar de o Ministério Público ser um órgão do Estado, não é um órgão da pessoa colectiva Estado, o que poderá levar a que seja defensável que a natureza jurídica da representação do Estado pelo Ministério Público seja legal, uma vez que parece óbvio não se tratar de um patrocínio pois este pressupõe representação voluntária.

Em jeito de conclusão e após breve análise podemos verificar que apesar do importante papel do Ministério Público como “advogado” do Estado, existe ainda muita dúvida e divergência sobre esse papel. É necessário definir se a defesa do Estado engloba também as Autarquias Locais e as Regiões Autónomas, quais as condições para a intervenção do MP e até qual a natureza jurídica da representação do Estado.

No entanto, é evidente o papel do Ministério Público, tanto enquanto autor garantindo o direito à igualdade e a igualdade perante o Direito, como enquanto defensor do Estado, assumindo um pouco o papel, e fazendo referência à famosa expressão que remete para a defesa do moralmente indefensável (aludindo à crença popular do Estado como “inimigo”), de “Advogado do Diabo”

“The most terrifying words in the English language are: I'm from the government and I'm here to help.”    Ronald Reagan

 Bibliografia consultada:

ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de processo administrativo, 2ª edição, Coimbra : Almedina, 2016;

SÉRVULO CORREIA et al., A representação das pessoas colectivas públicas na arbitragem administrativa, in Separata de Estudos de Direito da Arbitragem em Homenagem a Mário Raposo, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2015, p. 114

GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II.

  

FREITAS DO AMARAL / MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, «Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo», 3ª. edição (reimp.), Almedina, Coimbra, 2007.

Marcelo Franco Henriques
N.º 23832- Subturma 10

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[1] http://www.ministeriopublico.pt/pagina/o-ministerio-publico, retirado do artigo 3º do EMP.

[2] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de Processo Administrativo, Almedina.

[3] SÉRVULO CORREIA et al., A representação das pessoas colectivas públicas na arbitragem administrativa, in Separata de Estudos de Direito da Arbitragem em Homenagem a Mário Raposo, Universidade Católica Editora, Lisboa, 2015, p. 114, disponível em: http://www.servulo.com/xms/files/publicacoes/Livros_2015/Correia__A_Representacao_das_Pessoas_Coletivas_Publicas_na_Arbitragem_Administrativa_2015.pdf

[4] GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II.

[5] http://ministerio-publico.pt/ministerio-publico-e-o-estado/