Pedro dos Santos Pinto
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Um dos pressupostos processuais comuns ao Processo Civil e
ao Processo Administrativo é o pressuposto da legitimidade. No âmbito do
Processo Administrativo, possui legitimidade activa quem alegue a titularidade
de uma situação cuja conexão com o objecto da acção proposta o apresente como
em condições de figurar nela como autor. Por outro lado, possui legitimidade
passiva quem deva ser demandado na acção com o objecto configurado pelo autor.
É este o entendimento de Aroso de Almeida sobre o pressuposto processual em
análise[1].
Para Vasco Pereira da Silva, a legitimidade no Contencioso Administrativo
concatena-se na ideia de uma ligação entre a relação material substantiva e a
relação processual, fazendo com que os participantes no processo sejam os
sujeitos efectivos da relação material[2].
Ao contrário do que sucede no CPC, onde a legitimidade se
encontra prevista no artigo 30º, não se autonomizando a legitimidade activa da
legitimadade passiva, no CPTA o legislador optou por uma solução diversa. Com
efeito, na parte Geral do CPTA encontramos a legitimidade activa prevista no
artigo 9º, ao passo que a legitimidade passiva aparece no artigo 10º. Este
enquadramento sistemático da legitimidade no âmbito do CPTA justifica-se pelo
facto de, quer no regime Geral (artigos 9º e 10º), quer nos regimes especiais
(que irão ser abordados infra), serem, em Contencioso Administrativo, diversos
os aspectos que carecem de regulação em termos de legitimidade activa e
legitimidade passiva. Deste modo, faz sentido que haja uma cisão entre o
tratamento dado à legitimidade activa e o tratamento dado à legitimidade
passiva.
Feito este enquadramento conceptual, é altura de nos
debruçarmos sobre a própria lei, neste caso o CPTA, para melhor compreendermos
o regime do pressuposto em análise. Para o efeito, irá ser abordado o regime
geral do artigo 9º, bem como o regime especial do artigo 55º, referente à
legitimidade activa para a acção de impugnação de acto administrativo, sob a
perspectiva da iniciativa privada.
O artigo 9º do CPTA tem, nos dias de hoje, um âmbito de
aplicação bastante restrito. Efectivamente, este preceito destina-se aos casos
que não se enquadram num regime especial próprio (vide artigos 55º, 57º, 73º,
entre outros). Em Contencioso Administrativo, a maioria das acções segue as
soluções dos regimes especiais acabados de referir, o que acaba por reduzir o
âmbito de aplicação prática do artigo 9º. A própria letra do artigo 9º, número
1, acaba por alargar o âmbito da legitimidade activa aos regimes especiais,
quando ressalva, logo na sua primeira parte “Sem prejuízo do disposto no número
seguinte e no capítulo II do título II (…)”. O paralelismo entre o regime comum
do artigo 9º e os regimes especiais surge pela própria configuração do conceito
de legitimidade (activa) no Contencioso Administrativo: a legitimidade não se
afere em função da pessoa do autor, mas sim em função da relação que se
estabelece entre essa pessoa e uma acção, cujo objecto se encontra determinado.
Assim, parece fazer todo o sentido que a legitimidade activa para intentar uma
acção prevista em regime especial seja exigida pela lei, casuisticamente,
consoante o objecto tratado nas acções inerentes a esse tipo de regime
especial. Por exemplo, dada a própria natureza do objecto da acção, parece
fazer sentido que a legitimidade activa para uma acção destinada à impugnação
de um acto administrativo (artigo 55º) seja distinta da legitimidade activa
para uma acção de condenação à prática do acto devido (artigo 68º).
Relativamente ao critério da titularidade da relação
material controvertida, presente no artigo 9º, número 1, este apresenta um
conteúdo bastante semelhante à solução do artigo 30º, nº3 do Código de Processo
Civil. No nº3 do artigo 30º do CPC, o legislador optou por considerar legítimos
os sujeitos da relação controvertida, como é configurada pelo autor. Isto
significa que, com esta redacção da lei, hoje em dia são raros os casos de
ilegitimidade activa em Processo Civil, pelo facto de ser o autor a configurar
a relação controvertida. Assim, os tribunais não têm de aferir em termos
substantivos se realmente a relação controvertida é entre o demandante e o
demandado. Em vez disso, os tribunais têm apenas de se pronunciar sobre a
questão intentada pelo autor, contra o réu que ele invocar, quer este último
seja – ou não – a parte passiva em termos substantivos[3].
Parece ser semelhante[4]
a solução aplicada no artigo 9º, nº1 CPTA, que prevê que o autor é parte
legítima quando alegue ser parte na relação controvertida. Quanto ao artigo 9º,
nº2, este constitui uma cláusula de extensão da legitimidade a quem não seja
parte na relação controvertida submetida à apreciação do tribunal. Trata-se
aqui de uma situação de legitimidade para a defesa de interesses difusos.
Legitimidade para a acção de impugnação de acto administrativo – o
artigo 55º CPTA
Feita esta abordagem ao critério geral do artigo 9º no
âmbito da legitimidade activa, cabe agora abordar o regime do artigo 55º, que
prevê a legitimidade activa para uma acção especial – a acção de impugnação de
acto administrativo. Relativamente à legitimidade activa do artigo 55º, importa
distinguir três tipos de autores processuais: os sujeitos privados (ou acção
particular), a acção pública e a acção popular[5].
Iremos focar-nos no primeiro destes três tipos:
- Sujeitos privados – artigo 55º, nº1, alínea a)
Enquadram-se neste âmbito as acções intentadas por privados,
titulares de um interesse directo e pessoal, designadamente que tenham sido
lesados pelo acto nos seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Sobre
o critério da titularidade do “interesse directo e pessoal”, Vasco Pereira da
Silva defende aqui a inclusão de direitos subjectivos, mas também dos
designados interesses legítimos e interesses difusos[6],
o que traduz uma concepção ampla sobre o conceito de direito subjectivo.
Por
seu turno, Aroso de Almeida parece adoptar aqui uma posição mais restritiva, uma
vez que defende que quando o artigo 55º, nº1, alínea a), in fine, prevê os “direitos
ou interesses legalmente protegidos”, fá-lo somente a título de exemplo e/ou
concretização da fórmula-base do “interesse directo e pessoal”[7].
Assim, para este autor, a parte é legítima para intentar a acção desde o
momento em que o acto lhe esteja a provocar consequências desfavoráveis, sendo
que a anulação desse acto possa criar uma situação de vantagem na esfera
jurídica da parte activa. Aroso de Almeida opta, assim, por dissecar o conceito
de interesse “directo” e “pessoal”, defendendo que apenas o interesse “pessoal”
diz respeito ao pressuposto da legitimidade, por se traduzir numa vantagem para
o titular do interesse na impugnação do acto; por outro lado, o pressuposto do “interesse
directo” releva em termos de saber se realmente o impugnante se encontra numa
situação que careça de tutela jurisdicional, por o seu interesse ser efectivo.
Ou seja, o “interesse directo” acaba por estar mais próximo do interesse em
agir, do que propriamente do pressuposto da legitimidade[8]
[9].
Cumpre aqui tomar posição. Efectivamente, consideramos que a razão está com
Aroso de Almeida, uma vez que, tratando-se de um caso de legitimidade dos
particulares, a mera utilidade jurídica ou económica serve como fundamento para
intentar a acção de impugnação de acto administrativo.
A própria letra do
artigo 55º, nº1, alínea a) parece ir nesse sentido, uma vez que o uso do
vocábulo “designamente” exprime uma ideia de concretização do “interesse
directo e pessoal”, não havendo motivo para incluir aqui um caso de restrição
do âmbito do artigo aos direitos dos particulares que sejam legalmente
protegidos, sendo que bastará, no nosso entendimento que exista uma situação de
vantagem jurídica para o particular lesado pelo conteúdo do acto
administrativo, na sua anulação. Quanto ao “interesse directo” que Aroso de
Almeida considera ser idêntico ao próprio interesse em agir, estudado em
Processo Civil, a jurisprudência[10]
tem-se pronunciado no sentido de também considerar que está em causa neste
âmbito um interesse efectivo do particular em impugnar o acto, e não um
interesse meramente potencial ou provável. Efectivamente, tem de ser possível
aferir pela Petição Inicial que existe um real interesse para o particular em
impugnar determinado acto, por lhe ser manifestamente desfavorável.
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA:
ALMEIDA, Mário Aroso de, AMARAL, Diogo Freitas do, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Almedina, 2002
ALMEIDA, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2016
AMARAL, Jorge Augusto Pais de, Direito Processual Civil, Almedina, 2013
SILVA, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2016
SOUSA, Miguel Teixeira de, Estudos sobre o novo Processo Civil, Almedina, 1997
[1] Cfr.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de
Processo Administrativo, 2ªed., Almedina, 2016, pp.211 e ss.
[2] Cfr.
VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ªed., Almedina, 2016, pp. 368 e ss.
[3] Neste
sentido, cfr. PAIS DE AMARAL, Direito Processual
Civil, 11ªed., Almedina, 2013, pp. 116-118
[4] Cfr.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de
Processo Administrativo, 2ªed., Almedina, 2016, p. 214
[5] Cfr.
VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ªed., Almedina, 2016, p.369
[6] Cfr.
VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ªed., Almedina, 2016, pp. 370 e ss.
[7] Cfr.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de
Processo Administrativo, 2ªed., Almedina, 2016, p. 220.
[8] Cfr.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de
Processo Administrativo, Almedina, 2016, p. 222. No mesmo sentido, RUI
MACHETE, A legitimidade dos
contra-interessados nas acções administrativas comuns e especiais”, p. 613
[9] Sobre o
interesse em agir no âmbito do Processo Civil, v. PAIS DE AMARAL, Direito Processual Civil, Almedina,
2013, pp. 129-133.
[10] Cfr.
Ac. STA 26/10/1996, Rec. Nº40500
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