Nos termos do art.º219/1 da Constituição da República Portuguesa (CRP), o Ministério Público (MP) é um órgão com competência para exercer a ação penal, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, representar o Estado e defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar. Trata-se de uma magistratura paralela e autónoma da judicial, ainda que existam deveres comuns tais como a estrita obediência à lei, objetividade e isenção. Esta autonomia é pautada por critérios de legalidade e objetividade e não impede a subordinação dos seus magistrados às diretivas e ordens tal como previstas no artigo 2.º do Estatuto do Ministério Público (EMP). Os magistrados do MP podem e devem recusar o cumprimento de ordens ilegais com fundamento em grave violação da sua consciência jurídica.
Assim, o MP é uma instituição que tem por finalidade garantir o direito à igualdade e a igualdade perante o Direito, bem como o rigoroso cumprimento das leis à luz dos princípios democráticos.
A doutrina portuguesa admite que o aparecimento do MP como organização estável e permanente se reporta ao século XIV, como representante do rei junto da autoridade judiciária. Em 1933 aparece a primeira referência à instituição como representante do Estado junto dos tribunais e dependente do Governo, mas só com a CRP de 1976 há uma verdadeira sistematização e delimitação das suas funções como magistrados independentes e autónomos.
A figura do MP no Contencioso Administrativo sempre esteve ligada à defesa da legalidade, fosse como recorrente no exercício da acção pública ou como amicus curiae, assegurando a rectificação da tramitação processual, bem como a qualidade da resolução do litígio. Em Janeiro de 2004 entra em vigor o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) e o novo Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), dando inicio à reforma da justiça administrativa, que tem vindo a conferir um carácter cada vez mais subjetivista ao processo administrativo, considerando-o como um processo de partes e de resolução de litígios entre os particulares e a Administração.
Ao MP são atribuídas diversas funções nos mais distintos diplomas normativos, numa linha que não destoa muito do seu passado. Partindo da CRP (219º) e do ETAF, nomeadamente do seu artigo 51º, obtemos o quadro genérico do MP como interveniente do processo administrativo. Do EMP relevam os artigos 3º e 16º, que em conjugação com os artigos 9º, 11º, 55º, 62º, 68º, 73º, 77º, 77ºA, 85º, 112º, 141º, 146º, 152º, 155º do CPTA demonstram a amplitude de poderes da instituição. Este pode exercer as suas funções a titulo principal, quando actua em defesa de bens jurídicos à sua tutela ou representa uma das partes, ou a titulo acessório, quando lhe cabe o papel de garante da legalidade da função jurisdicional (artigo 5º EMP). As funções do MP são divididas de forma diferente pela doutrina, ainda que substancialmente sejam bastante parecidas. GOMES CANOTILHO defende que as funções do MP são quatro: representação do Estado nas causas em que este seja parte, exercício da acção penal, defesa da legalidade democrática através da intervenção no contencioso administrativo e fiscal e defesa dos interesses de pessoas carentes de tutela (menores, ausentes, trabalhadores, etc.). MESQUITA FURTADO defende a divisão em iniciativa processual em nome próprio (na qual se inclui a acção pública e popular), representação de outros sujeitos e a intervenção em processos intentados por outros sujeitos processuais, de forma muito similar à oferecida por SÉRVULO CORREIA.
Quanto às iniciativas processuais a titulo principal, o MP pode então ser autor em processos administrativos, por exemplo quando propõe acções no exercício da acção pública. O CPTA reconhece-lhe amplos poderes para propôr acções junto dos tribunais administrativos em defesa da legalidade, do interesse público, de interesses difusos e direitos fundamentais. Assim, o MP deduz pedidos perante os tribunais administrativos tendo em vista a obtenção de uma pronúncia jurisdicional de mérito que impeça a violação da legalidade democrática. O artigo 9º/2 é um espelho desta função interventiva. No artigo 55º b) CPTA é ainda conferida legitimidade para a impugnação de actos administrativos permitindo-se, no artigo 62º que o Ministério Pública assuma supervenientemente a posição do autor, requerendo o seguimento do processo que tenha terminado por desistência ou outra circunstância própria do autor. Nos termos do artigo 68º b), o MP tem ainda legitimidade para pedir a condenação à pratica de um ato devido, se o dever da pratica do mesmo resultar diretamente da lei e desde que “esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, a defesa de interesses públicos especialmente relevantes” além dos enumerados no 9º/2. Como parte ativa, pertence também ao MP a faculdade de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa, conforme o artigo 73º, a faculdade de pedir apreciação da existência de situações de ilegalidade por omissão e de deduzir pedidos relativos à validade dos contratos administrativos.
No que diz respeito aos processos em que o MP pode intervir não sendo parte, cabe analisar os artigos 85º e 146º/1 CPTA, que legitimam a sua acção quando tal se justificar pela matéria em causa, remetendo para as situações do citado artigo 9º/2. Esta previsão consubstancia uma evolução no estatuto jurídico do MP, uma vez que antes da revisão de 2015, a possibilidade de intervenção restringia-se apenas aos processos que seguiam a forma de acção administrativa especial. Nas palavras de AROSO DE ALMEIDA, “A intervenção do MP pretende contribuir para um melhor esclarecimento dos factos ou aplicação do direito na acção administrativa em primeiro grau de jurisdição”, traduzindo-se num parecer sobre o mérito da causa. Esta função é um resquício dos amplos poderes reconhecidos ao MP, cuja intervenção era obrigatória em todos os processos em dois momentos diferentes (visto inicial e final), onde tinha a possibilidade de suscitar questões processuais que pudessem obstar à apreciação do mérito da causa por parte do tribunal. Atualmente, esta função encontra-se restringida pelo artigo 85º e remete-se a questões de caracter substantivo, e não processual. O objetivo é garantir a satisfação do interesse público, da paz jurídica e da qualidade e eficácia da decisão, que só pode existir caso o MP não figure como parte, caso em que seria posta em causa a imparcialidade que lhe é imposta para que exerça a função de defesa da legalidade. Esta função é de grande importância para o MP enquanto figura maior da legalidade e da justiça, já que, ainda que não impugne a norma ou o acto administrativo (que pode não estar ferida de vícios), pode obstar a que seja aplicada e interpretada de maneira a que viole o direito ou interesses públicos em causa.
A nível de representação em recursos jurisdicionais que não tenha interposto, cabe ainda ao MP a interposição de recursos jurisdicionais de decisões ilegais, de recursos para a uniformização de jurisprudência e de recursos de revisão, nos termos dos artigos 141º/1, 152º/2 e 155º.
A primeira problemática que surge na função de representação de outros sujeitos prende-se com o molde em que surge nos diferentes diplomas: o artigo 51º ETAF prevê somente a representação do Estado, mas o artigo 3º EMP comete ao Ministério Público competência para, além do Estado, representar as Regiões Autónomas, as Autarquias Locais, os incertos, os incapazes e os ausentes em parte incerta e exercer o patrocínio oficioso dos trabalhadores e suas famílias na defesa dos seus direitos de carácter social.
No artigo 11º/1 in fine, o MP também representa o Estado, fazendo de seu advogado nas acções administrativas propostas contra o mesmo, exceto no caso de acção proposta contra condutas de órgãos administrativos do Estado no exercício de poderes de autoridade, caso em que a legitimidade passiva pertence ao Ministério a que os órgãos pertençam, nos termos do artigo 10º/2.
Para MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e também MESQUITA FURTADO, o facto de o ETAF encerrar a representação processual ao Estado significaria uma exclusão consciente da representação das Regiões Autónomas e Autarquias Locais, tendo em conta que tanto o ETAF como o CPTA são diplomas posteriores e especiais em relação ao EMP.
Como segunda problemática à representação de outros sujeitos surge a questão da imparcialidade na defesa da legalidade, facilmente perceptível ao contrastar o principio de objetividade inerente à atuação do MP com a defesa do interesse público. AROSO DE ALMEIDA entende que a melhor interpretação do artigo 11º aponta no sentido de caber ao MP a representação do Estado, e que a nova redação apenas difere no sentido de a representação do Estado pelo MP deixar de estar reservada às acções relativas a matéria contratual e de responsabilidade, pelo que parece ter sido ampliada a todas as acções que sejam propostas contra o Estado, independentemente do objeto. Nas demais acções, o patrocínio das entidades públicas pode ser assegurado por advogado, solicitador ou licenciado em Direito. AROSO DE ALMEIDA encontra-se na linha de autores que não concorda com a redacção do artigo atendendo ao estatuto de magistratura autónoma do MP na nossa ordem constitucional.
VIEIRA DE ANDRADE é defensor da ideia de que o MP deverá ser visto apenas como defensor da legalidade, quer intervenha como parte principal ou auxiliar do juiz, sendo afastado do seu papel de representante do Estado quando a relação controvertida se baseasse na legalidade de uma norma/ato administrativo, que pode ser assegurado por funcionários dos serviços jurídicos ministeriais ou advogados contratados. O MP participaria então como coadjuvante do tribunal, em defesa da legalidade democrática.
Do dilema entre a defesa da legalidade democrática e a representação do Estado como funções do MP tem surgido diversas posições, apesar de uma maioria, tal como VIEIRA DE ANDRADE e AROSO DE ALMEIDA, defender a exclusão do MP da função de representação do Estado.
Tão certo como a importância do MP no contencioso administrativo desde os seus primórdios é a impossibilidade de exercer concomitantemente a defesa da legalidade e a representação do Estado, uma vez que também este pode ferir as leis que criou, criando um claro conflito de interesses. É evidente que esta situação cria uma certa vulnerabilidade que deveria ser impossibilitada pela actuação do órgão em questão. É pertinente ter em conta que esta dicotomia de funções surgiu numa altura em que não se questionaria nunca a postura do Estado em relação à lei, já que dificilmente seria lei o que não fosse cumprido pelo Estado. A necessidade de discussão deste tema em sede de revisão constitucional à luz das mudanças sociais e políticas é indiscutível, devendo o estatuto jurídico do MP ser orientado somente para a defesa da legalidade, exercida de modo objetivo e imparcial, como auxiliar da justiça administrativa, e deixando de parte as suas funções de representação do Estado, que podem ser exercidas por outras entidades competentes ou outras criadas para o efeito, como aliás defende AROSO DE ALMEIDA.
Bibliografia:
- AROSO DE ALMEIDA, Mário, Manual de Processo Administrativo, Coimbra, Almedina, 2016
- GOMES CANOTILHO, VITAL MOREIRA, Fundamentos da Constituição, Coimbra, Coimbra Editora, 1991
- GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Vol. II, Coimbra Editora, Coimbra, 2010
- MESQUITA FURTADO, A intervenção do Ministério Público no contencioso administrativo, in Estudos em Memória do Conselheiro Artur Maurício, Coimbra Editora, Coimbra, 2014
- SÉRVULO CORREIA, A reforma do contencioso administrativo e as funções do Ministério Público, Coimbra Editora, Coimbra, 2001
- VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, Almedina, 2014
Carolina Roque, nº23299, subturma 10 4º Ano
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