Patrícia Costa nº24304
O direito fundamental a
uma tutela plena e efetiva dos direitos dos particulares, consagrado no artigo
268º, nº4 CRP, é um princípio fundamental de organização do Contencioso
Administrativo que tem vindo a ser aperfeiçoado nas sucessivas reformas que o
CPTA tem vindo a sofrer.
Em 2015 o CPTA sofreu a
sua mais recente alteração com o Decreto-Lei nº214-G/2015, de 2 de outubro, que
o veio rever, de modo substancial. O DL procedeu à “reforma
da reforma do Contencioso Administrativo português”[1]. Procedeu
ainda a alterações em diversos diplomas avulsos que disciplinam a matéria
processual administrativa ou conexos com a mesma, nomeadamente o ETAF, o CCP, RJUE,
à Lei de Ação Popular, à Lei de Acesso aos documentos Administrativos e à Lei
de Acesso à Informação Ambiental.
O Contencioso
Administrativo conserva no entanto os traços estruturantes introduzidos com a
reforma de 2002/2004, sendo que o CPTA e ETAF sofreram apenas revisões.
1) Traços fundamentais da Reforma da
Reforma:
A alteração estrutural da
reforma consubstancia-se na eliminação da bipartição entre ação administrativa
comum e administrativa especial e à correspondente unificação de todos os
processos não-urgentes sob a mesma forma de processo, agora denominada “ação
administrativa”. No entanto cabe ainda referir outras alterações significativas
no domínio do contencioso administrativo, como:
-o alargamento da
legitimidade recursal;
- a consagração de um
novo processo urgente para os procedimentos de massa;
-o surgimento de
alterações ao contencioso pré-contratual urgente, de forma a alargar o seu
âmbito e integrar nele todos os tipos contratuais em matéria de contratação
pública;
- a agilização dos
procedimentos cautelares;
-e a alteração quanto
ao modo de contagem dos prazos de impugnação.
No que respeita a
alterações ao ETAF, a mais relevante será o alargamento do âmbito de jurisdição
administrativa e fiscal.
2) Unificação das formas de processo
A instância declarativa
constitui-se com a propositura da ação pelo autor, mediante a entrega da
petição inicial e com a citação do demandado para contestar. Assim o triângulo
da relação processual intercorrente entre as partes e o tribunal inicia-se com
a PI[2].
Segundo o princípio da
tipicidade legal das formas de processo, a ação proposta deve seguir um dos
modelos de tramitação estabelecido pelo legislador, desde o momento em que é a
proposta até ao seu término. A este modelo dá-se o nome de forma de processo.
A forma de processo
corresponde ao conjunto ordenado de atos e formalidades que devem ser
observados na propositura e desenvolvimento da ação em tribunal. A previsão de
várias formas de processo resulta de uma opção do legislador, no sentido de os
processos seguirem diferentes tipos e a cada tipo deve corresponder uma
sequência específica de atos e formalidades.
No CPTA, as formas de
processo declarativo correspondem aos artigos 35º e 36º. O artigo 35º
especifica que sem prejuízo dos outros que possam ser consagrados em legislação
especial, o regime das formas de processo administrativo declarativo
concretiza-se na previsão de uma forma de processo que é o processo declarativo
comum, que pode ser qualificável como não-urgente, e de cinco formas de
processo especiais que o CPTA qualifica como urgentes.
A forma de processo
não-urgente é designada por ação administrativa (art.35º/1 e art.37º e seg.),
sendo as não-urgentes as seguintes: contencioso eleitoral (art.98º),
contencioso dos procedimentos em massa (art.99º), contencioso relativo à
impugnação de atos praticados no âmbito de certos tipos de procedimentos
pré-contratuais (art.100º e 103ºB), de intimação para a prestação de
informações, consulta de processos ou passagem de certidões (art.104º a 108º) e
para a proteção de direitos, liberdades e garantias (art.109º a 111º).
Cabe no entanto focar
na ação administrativa (art.35º/1) como forma de processo não-urgente.
Como já foi referido, anteriormente
à Revisão do CPTA de 2015, o código estabelecia duas modalidades de tramitações
declarativas não urgentes que podiam dar início à instância: a ação
administrativa comum e a ação administrativa especial. O legislador seguia pela
via latina de criar um número reduzido de meios processuais que permitissem que
os pedidos fossem diferenciados e o juíz pudesse emitir sentenças de simples
apreciação, anulação ou condenação no âmbito daquele mesmo meio processual.
Com a revisão o modelo
bipolar de ações principais (declarativas) foi abandonado. Na nova ação
administrativa passam a caber todos os pedidos antes distribuidos entre a ação
administrativa comum e especial, embora hajam no entanto ainda algumas
especificadades quanto às ações de impugnação de atos administrativos, de
condenação à prática de ato devido, impugnação de normas e da condenação à
emissão das mesmas, e de apreciação e validade dos contratos.[3]
A unificação da ação
administrativa corresponde assim à consagração da tendência na reforma de
2002/2004, preterindo o modelo da ação única, ou “modelo latino”, adotado nas
reformas processuais francesa, italiana e espanhola.
A reforma de 2002/2004
optou pela solução de um modelo bipolar, ou seja, todas as situações que não
estivessem previstas em matéria especial nem em legislação avulsa competiam à
ação administrativa comum, assumindo esta um papel residual. No entanto havia
quem na doutrina e jurisprudência também diferenciasse estes dois tipos de ação
pelo exercício de poderes de autoridade, como o Prof. Vieira de Almeida. Caso
estivesse em causa uma entidade administrativa no exercício de poderes de
autoridade, seria integrada no seio da ação administrativa especial, em caso
contrário cabia à ação administrativa comum.
O modelo bipolar foi
sobretudo defendido pelo Prof. Sérvulo Correia, em nome da diversa natureza das
relações jurídicas administrativas que se identificavam nos contenciosos
administrativos “por natureza” (ação administrativa especial) e “por atribuição”(ação
administrativa comum)[4]. O
Prof. considerava que a dualidade seria um “caminho
óbvio”, pois o processo civil, que rege relações paritárias e que serviria
de matriz única não teria competência para sustentar litígios com as “especificidades das relações
jurídico-administrativas”[5].
Em bancada oposta, o
Prof. Vasco Pereira da Silva sustentava que o legislador não teve verdadeiras
razões processuais como fundamento para a implantação da dualidade, mas sim
razões de natureza substantiva geradas pelos “traumas de uma infância difícil” do direito administrativo. Exemplo
do difícil quadro da ação administrativa especial seria a cumulação de pedidos
previsto no artigo 5º do CPTA anterior, que permitia a absorção da ação comum
pela especial sempre que os pedidos em cumulação obrigassem à adoção da forma
da segunda[6].
Tendo em conta todas as
dificuldades que persistiam, o Prof. Ferreira de Almeida vem sustentar que a
unificação consagrada pelo CPTA constitui um fator de segurança e clareza para
os operadores jurídicos[7].
2.1 A nova ação
administrativa
A tramitação da ação
administrativa prevista nos artigos 78.º a 96.º do CPTA, corresponde ao
resultado da síntese do modelo da anterior ação administrativa especial, e com
relevância do novo CPC de 2013[8].
A ação administrativa (art.37º)
é hoje a forma de processo que corresponde à generalidade das pretensões, e é
delimitado o seu âmbito com recurso aos processos declarativos especiais
urgentes instituídos nos artigos 97º a 111º CPTA. Trata-se da forma de processo que, “podendo culminar com sentenças
condenatórias, de simples apreciação e constitutivas, recebe no seu âmbito
todos os litígios jurídico-administrativos excluídos pela incidência típica dos
restantes meios processuais”[9].
Acresce que, apesar da
unificação da ação administrativa comum e especial, sob o rótulo de leve 2 pelo
preço de uma, continua a ser uma unificação aparente. Aparência demonstrada
principalmente pelo Capítulo II do Título II do CPTA, designado por “Disposições
particulares”. Neste capítulo consubstanciam-se as quatro modalidades que
anteriormente correspondiam às ações especiais: a impugnação de atos
administrativos, a condenação à prática do ato devido, a impugnação de normas e
declaração de ilegalidade por omissão.
Cada uma destas
modalidades é constituída por regras próprias, no que respeita nomeadamente a
sujeitos, legitimidade, prazos e objeto, ou seja, cada uma é “dona” dos seus
próprios pressupostos processuais. Em comum têm apenas a tramitação.
Gera uma falsa
aparência de unificação, ou até mesmo como afirma o Prof. Vasco Pereira da
Silva, um sistema oculto, sob o qual se esconde a existência de uma série de
modalidades que na verdade são as anteriores ações especiais. E por isso cabe
então perguntar: quais as vantagens da unificação ?
A unificação só será
preferível à dualidade se a sua concretização traduzir um ganho de eficiência e
simplificação processual, o que implica uma total reforma da nova ação, visto
que com o aumento e complexidade dos processos que transitam na alçada da
jurisdição administrativa esxiste uma atual e gravosa morosidade na tramitação
dos processos e grande demora na prolação das sentenças. Como a unificação é apenas
aparente, contendo as quatro modalidades não me parece que a desejada
eficiência se venha a concretizar.
E com o continuar da
complexidade da justiça administrativa, acabo por concordar com a ASJP quando
refere no Parecer sobre o Projeto de Lei de Revisão do CPTA e ETAF que seria
importante transpor para a ação administrativa normas equivalentes aos artigos
6º e 590º CPC, “sublinhando o poder/dever
do juíz de adequar a tramitação processual às exigências e necessidades do caso
concreto”[10].
Desta forma a unificação poderia ter um verdadeiro sentido de agilidade
processual.
3)
Bibliografia
-ALMEIDA, Mário Aroso
de, Manual de Processo
Administrativo, Almedina, Coimbra, 2012
-ALMEIDA, José Mário Ferreira de, Algumas notas sobre a
aproximação do processo administrativo ao processo civil, in CJA, nº 102, 2013
-ANDRADE, José Carlos
Vieira de, A Justiça Administrativa,
14ªed, 2015
-CORREIA, José
Manuel Sérvulo, Direito do
Contencioso Administrativo, Volume I, Lex, 2005.
-CORREIA, Sérvulo. Da ação administrativa especial à nova ação
administrativa. Cadernos de Justiça Administrativa, 2014.
-CORREIA, José Manuel Sérvulo,
“Unidade ou pluralidade de meios
processuais principais no contencioso administrativo”, in O Debate Universitário, pp.519-520, e Cadernos de Justiça Administrativa , nº22
-FÁBRICA, Luís Sousa
da, A contraposição entre a acção comum e
acção especial no Código de Processo nos Tribunais Administrativos / Luís
Sousa da Fábrica. In: Estudos em homenagem ao Prof. Sérvulo
Correia, Vol. 2
-SILVA, Vasco Pereira
da, O Contencioso Administrativo No
Divã Da Psicanálise- Ensaio Sobre As Ações No Novo Processo Administrativo,
2.ª edição, Almedina, Coimbra, 2009.
4)
Textos em suporte digital
-COIMBRA, José Duarte, A
REVISÃO DO CPTA E DO ETAF: A REFORMA DA REFORMA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
PORTUGUÊS, 5 de outubro de 2015. Disponível em:http://www.servulo.com/xms/files/publicacoes/Updates_2015/Update_Pub_JDC_A_revisao_do_CPTA_e_do_ETAF_a_reforma_da_reforma_do_Contencioso_Administrativo_portugues__6_10_2015.pdf
--GOMES, Carla Amado, UMA
ACÇÃO CHAMADA… ACÇÃO: APONTAMENTO SOBRE A REDUCTIO AD UNUM (?) PROMOVIDA PELO
ANTEPROJECTO DE REVISÃO DO CPTA (E ALGUNS OUTROS DETALHES), In E-PÚBLICA
REVISTA ELECTRÓNICA DE DIREITO PÚBLICO, Número 2, 2014. Disponível em: http://e-publica.pt/pdf/artigos/cpta.pdf
-- UNIFICAÇÃO DAS
FORMAS DE PROCESSO – ALGUNS ASPETOS DA TRAMITAÇÃO DA AÇÃO ADMINISTRATIVA, In
E-PÚBLICA REVISTA ELECTRÓNICA DE DIREITO PÚBLICO, Número 2, 2014. Disponível
em: http://e-publica.pt/unificacaodasformas.html
http://www.vda.pt/xms/files/Publicacoes/2016/A_impugnacao_de_actos_no_novo_CPTA_MRC.pdf
[1] Cfr. http://www.servulo.com/xms/files/publicacoes/Updates_2015/Update_Pub_JDC_A_revisao_do_CPTA_e_do_ETAF_a_reforma_da_reforma_do_Contencioso_Administrativo_portugues__6_10_2015.pdf
[2] Cfr. Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo,2ªed,
2016, pp.46
[3] Cfr. http://e-publica.pt/cpta.html
[4] Cfr. José Manuel SÉRVULO CORREIA, O recurso contencioso no projecto de reforma:
tópicos esparsos; idem, Unidade ou pluralidade de meios
processuais principais no contencioso administrativo, in Estudos de Direito processual Administrativo, coord. de José Manuel Sérvulo Correia, Rui
Medeiros e Bernardo Ayala, Lisboa, 2001, pp. 181 segs e 191 segs.
[6] Cfr. Mário Aroso de Almeida, Manuel de Processo Administrativo, 2ªed,
2016, pp.342
[7] Cfr. José Mário FERREIRA DE ALMEIDA, Algumas
notas sobre a aproximação do processo administrativo ao processo civil, in CJA, nº 102, 2013, pp. 24 segs, 27.
[8] Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, 2ªed,
2016, pp.343
[9] Cfr. Sérvulo Correia, “Unidade ou pluralidade de meios processuais
principais no contencioso administrativo”, in O Debate Universitário, pp.519-520, e Cadernos de Justiça Administrativa nº22, p.27
[10]http://app.parlamento.pt/webutils/docs/doc.pdf?path=6148523063446f764c3246795a5868774d546f334e7a67774c336470626d6c7561574e7059585270646d467a4c31684a535339305a58683062334d76634842734d7a4d784c56684a535638784c6e426b5a673d3d&fich=ppl331-XII_1.pdf&Inline=true
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