Jorge Almeida
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1.Objeto
Há semelhança daquilo que
acontece no Processo Civil, o objeto apresenta-se no Contencioso
Administrativo, como sendo um elemento essencial, que como sabemos dá azo a
várias discussões doutrinárias (aspeto que não nos cabe analisar aqui). Como
refere VASCO PEREIRA DA SILVA, o objeto do processo tem como finalidade
assegurar a ligação jurídica material e a processual[1], determinando quais os
aspetos de natureza substantiva, existente entre as partes, que foram trazidos
a juízo.
O Objeto do processo é
constituído por dois vetores: o pedido (a concreta pretensão) e a causa de
pedir (fundamento da pretensão).
1.1
Pedido
O pedido engloba o efeito
pretendido pelo autor e o direito que o efeito visa tutelar, sendo que as
interpretações por parte da doutrina relativamente a este conceito merecem ser
analisadas. Para MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, o pedido dirige-se antes demais à providência
a conceder pelo juiz, e para além disso, também exprime a formulação de uma
pretensão do autor, que se dirige à produção de um efeito jurídico[2]. Mais correta, em nossa
opinião, é a interpretação de VASCO PEREIRA DA SILVA, que recorrendo à definição
de MANUEL DE ANDRADE de pedido, refere que se torna necessário distinguir entre
de um pedido imediato (efeito pretendido pelo autor), e pedido mediato[3] (direito que esse efeito
visa acautelar). Acrescentamos a este ponto que a doutrina tradicional sobrevalorizava
o pedido, em detrimento da causa de pedir, sendo que só olhava para o mesmo na
sua vertente imediata, situação que hoje foi ultrapassada.
1.2.
Causa de Pedir
A causa de pedir, é
constituída pelos factos concretos e pelas razões em que se fundamenta a ação,
e há de ser adequada a fundamentar cada ação em concreto[4]. Apesar desta aparente facilidade em fornecer
uma definição, como VASCO PEREIRA DA SILVA alerta, a causa de pedir é daquelas
questões que está em muito marcada pelos traumas da “infância difícil” do
Contencioso Administrativo[5], e como tal, é sobre esta
problemática que nos pretendemos debruçar.
Como sabemos, a opção por
um sistema de controlo Administrativo de tipo objetivo ou subjetivo, provoca
consequências no que diz respeito ao modo de entender os diversos institutos do
Contencioso, e como tal, a causa de pedir não é exceção, pelo que em seguida
pretendemos esclarecer como seria o tratamento desta figura segundo os modelos
adotados.
1.2.1.
Segundo
um Modelo Objetivista
De acordo com este modelo,
a função do contencioso Administrativo é a da mera tutela da legalidade e do
interesse Público, não estando, portanto, em causa posições subjetivas dos
particulares, e como tal, assumindo este tipo de sistema, a causa de pedir iria
consistir numa apreciação integral da atuação administrativa, de modo a
permitir uma consideração objetiva da legalidade ou ilegalidade do ato face a
todas as possíveis normas aplicáveis e no que respeita a todas as fontes de
invalidade[6], pretendendo-se no fundo a
tutela da ordem jurídica. Como tal, a causa de pedir seria uma realidade
meramente fática e independente das alegações dos particulares, sendo que toda
esta construção anteriormente descrita é consequência da doutrina do processo feito a um ato. Esta conceção
sempre foi defendida por MARCELLO CAETANO e pela própria jurisprudência do
Supremo Tribunal de Justiça.
1.2.2.
Segundo
um Modelo Subjetivista
Um Contencioso
Administrativo de pendor subjetivista, consubstancia a causa de pedir na sua
ligação com os direitos dos particulares, ou seja, não é o ato administrativo,
na sua globalidade, que constitui o objeto do processo, mas sim o ato enquanto
lesivo de direitos dos particulares, e que foi trazido a processo através das
suas pretensões[7]. Assim sendo, teremos de recorrer a uma
conexão de ilegalidade, de forma a verificarmos se a mesma existe entre a
atuação administrativa e o direito subjetivo lesado.
2.
Reforma Do Contencioso Administrativo
De um ponto de vista
geral, segundo SÉRVULO CORREIA, no período que decorre desde 1933 até ao ano de
1974, o Contencioso adota claramente um sistema objetivista[8]. A própria causa de pedir
era constituída pelos vícios do ato, isto é, o objeto do processo era o ato
administrativo, e o que esta em causa aqui era um controlo do ato
administrativo e não uma apreciação dos direitos dos particulares,
correspondendo isto a conceção objetivista da causa de pedir. Todo este quadro, começou a ser alterado a
partir da Constituição de 1976, onde o sistema subjetivista começou a ganhar
mais relevo, tendo -se afirmado por completo com a reforma do contencioso administrativo
onde é instituída uma matriz primordialmente subjetiva, com o objetivo da
proteção plena e efetiva dos direitos dos particulares evidenciada nos Arts.º268
nº4 CRP e 2º do Código de Procedimento Administrativo[9]. Acrescentemos a este propósito que mesmo que o
legislador tenha consagrado a possibilidade de tutela de legalidade bem como
interesse Público fê-lo num quadro subjetivista, através dos mecanismos de Acão
Pública e Ação Popular Art.º9 nº2 CPTA. De forma a reforçar este subjetivismo,
o Art.º 95 nº1 do CPTA, refere que “a
sentença deve decidir todas as questões que as partes tenham submetido à sua
apreciação e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas (…)”, consagrando
o princípio do contraditório e para além disso, o alcance deste preceito
permite, novamente verificar que o determinante são as alegações das partes, e
como tal na causa de pedir irá ser verificado a conexão de ilegalidade.
Observando aquilo que
anteriormente foi exposto, e tendo como “farol” os artigos invocados, chegamos,
portanto, à conclusão que a causa de pedir, deve ser entendida de forma conexa
com as pretensões (direitos subjetivos) formuladas pelas partes, o que corresponde,
portanto a uma matriz Subjetivista.
3.
A Problemática do Art.º95 nº3 CPTA
Todo o enquadramento
realizado anteriormente, permite-nos agora, duvidar se o mesmo não é posto em
causa pelo Art.º 95 nº3[10]. Este Artigo parece
consagrar uma norma especial para os processos impugnatórios de atos
administrativos, o que, leva a autores como MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/ RODRIGO
ESTEVES DE OLIVEIRA, a referirem que o Art.º95 nº3 transforma em regra aquilo
que deveria comportar uma exceção, dado que incide precisamente sobre as ações
mais frequentes do Contencioso Administrativo[11].
O Art.º95 nº3, tem duas
partes distintas que serão analisadas seguidamente ao detalhe. A primeira parte
deste número impõe ao tribunal o dever de se pronunciar sobre todos os vícios
que tenham sido invocados pela parte em causa, ou seja, a norma pretende que o
juiz analise a integralidade dos direitos alegados, de forma a evitar que
apenas conheça a primeira ilegalidade apreciada ou mesmo que tome um
conhecimento parcial das ilegalidades. Seguindo as lições de MÁRIO AROSO DE
ALMEIDA o principal objetivo da disposição é evitar o surgimento de casos em
que tendo o tribunal anulado um ato administrativo por determinado vício, a
administração possa vir a renovar o ato invocando um argumento que já tinha
invocado da primeira vez e cuja legalidade o interessado já tinha da primeira
vez tinha contestado, mas sem que o tribunal sobre ele se tivesse pronunciado[12]. Analisando esta primeira
parte, como verificamos, não existe algum tipo de problema, dado que a mesma
reitera o entendimento da causa de pedir em conexão com os direitos dos
particulares, pelo que avançamos desde já, que a grande problemática aqui em
causa é a segunda parte do Art.º95 nº3[13].
Esta segunda parte do
nº3, tem como escopo o facto do tribunal dever identificar a existência de
causas de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, e através de uma
primeira interpretação desperta imediatamente a questão quanto à amplitude
deste dever do juiz, isto é, saber se está limitado pelos factos invocados nas
alegações dos particulares ou se por outro lado, poderá extravasar os mesmos,
trazendo factos novos ao processo.
Para VASCO PEREIRA DA
SILVA esta segunda parte do nº3 do Art.º95 CPTA consagra o dever de o juiz identificar
causas de invalidade distintas das alegadas, mas tendo sempre como limite os
factos alegados pelas partes e a forma como os mesmos foram invocados,
suportando esta posição devido ao facto de o Artigo em causa referir que o juiz
deve “identificar”, ou seja, o artigo
refere-se a identificar, e não introduzir ilegalidades distintas das que tenham
sido alegadas. Portanto, a posição aqui subjacente, é a de que não se trata de
introduzir novos factos no processo, mas sim de identificar as ilegalidades dos
atos administrativos, diferentes das que foram invocadas pelas partes, mas
tendo sempre que resultar (as ilegalidades) das pretensões alegadas. Na prática
o que está aqui exposto é o facto de que como sabemos, os tribunais conhecem do
direito, não estando vinculados às qualificações feitas pelas partes, e como
tal o juiz poderá anular um ato administrativo com fundamento numa fonte de
ilegalidade distinta daquela que foi alegada pelo particular (desde que a mesma
resulte da pretensão).
Para MÁRIO AROSO DE
ALMEIDA, esta segunda parte do Art.º95 nº3, visa a identificação na situação
trazida a juízo de ilegalidades diversas das invocadas pelo autor, pois quanto
maior for o número de vícios que o tribunal verifique, maior será a extensão
das preclusões que da sentença se projetarão sobre o posterior exercício do
poder por parte da Administração[14], assim decorre desta
posição que todas as causas de invalidade que integrem o ato, estas
correspondem a uma única causa de pedir e por isso a pretensão dirige-se contra
o ato na globalidade das causas de invalidade e como tal a identificação do
tribunal de qualquer causa de invalidade não implica uma ampliação do processo
nem o afasta do seu objeto. Este entendimento leva a que o juiz apenas tenha
como fronteira os limites processuais, e que possa introduzir factos novos no
processo.
VIEIRA DE ANDRADE, pronuncia-se numa ótica
bastante mais ampla, uma vez que para este autor a principal questão a resolver
num processo prende-se com a (i)legalidade do ato impugnado, e não
necessariamente com a lesão de um direito substantivo do particular, e como
tal, isto leva a uma interpretação do Art.º95 nº3 no sentido de que o juiz tem
de conhecer todos os vícios invocados pelo autor, e além disso, deve averiguar
oficiosamente a existência de ilegalidades do ato impugnado, o que vai de
encontro claramente a uma conceção objetivista. O entendimento de VIERA DE
ANDRADE, tem como consequência tornar o juiz uma parte processual, com poderes
para configurar o objeto do processo através da causa de pedir.
4. Conclusões Finais
Atendendo aquilo que foi
anteriormente referido cabe-nos uma apreciação crítica das conceções e
consequente tomada de posição. Relativamente ao entendimento de VIEIRA DE
ANDRADE, suportando-se numa conceção objetivista, a principal questão a
resolver no processo é a da ilegalidade do ato impugnado e não necessariamente
a da lesão do direito do particular (que até pode nem existir no caso),
referindo deste modo que o Art.95 nº3, deve ser interpretado de forma a que o
juiz deva promover uma averiguação sobre a existência de ilegalidades no ato.
Ora esta conceção não é a acompanhada devido ao facto da sua incompatibilidade,
tanto com regras como princípios constitucionais relativos à natureza e função
do poder judicial Arts.º202 e ss. Reforçando a incompatibilidade, também podemos
chamar à colação disposições estabelecidas no CPTA que consagram um processo de
partes, organizado segundo regras do contraditório e que delimitam o objeto do
processo em conexão com as pretensões dos sujeitos, como é o caso do Art.º2
CPTA.
Como vimos, MÁRIO AROSO
DE ALMEIDA, detém o entendimento que todas as possíveis causas de invalidade de
que padeça o ato impugnado, estas integram a mesma causa de pedir, pelo que a
identificação por parte do tribunal de qualquer uma delas, não afasta o objeto
do processo. Esta conceção, tem como subjacente a noção de direito subjetivo
adotada, dado que este autor, parte do direito processual para o direito
substantivo segundo uma natureza subjetivista, mas, no entanto, acaba por
reconduzir as posições dos particulares à ilegalidade da atuação administrativa,
o que corresponde a um entendimento de direito subjetivo como direito reativo,
conclusão esta que se retira no facto de o autor referir que o direito
subjetivo do particular perante atuações administrativas consiste numa
pretensão dirigida ao ato impugnado devido a uma perturbação por este causado[15]. Ora, com o devido
respeito à posição invocada, parece-nos discordar dado que na nossa opinião
esta orientação acarreta consigo diversas incongruências. Em primeiro lugar, existe
uma contradição metodológica na posição do autor, pois a mesma parte de uma
conceção subjetivista para depois na prática adotar uma posição muito próxima
de um modelo objetivista, que como vimos se deve à conceção de direito
subjetivo que o autor acolhe. De seguida, parece-nos que esta posição, origina
um esquecimento da relação jurídica material, dado que o autor dá enfase a
quanto mais vícios se identificarem, maior será a preclusão na atuação da
administração, o que leva automaticamente que na apreciação efetuada pelo
tribunal, haja um afastamento com o direito subjetivo em causa, de forma a
conseguir captar o maior número de vícios possíveis. Em terceiro lugar, a
posição defendida por MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, reconduz-se ao facto da
impugnação de ato administrativo assentar na contestação que a administração
assumiu ao praticar o ato, ou seja, esta ação é instituída como um instrumento
de tutela ao serviço dos particulares que viram a ser lesados os seus direitos
ou interesses legalmente protegidos, reconduzindo esta construção à consideração
que o direito subjetivo do particular consiste numa pretensão anulatória,
dirigida à eliminação do ato, sendo a cessação da situação uma mera
consequência, ou seja é um direito subjetivo à ação, no entanto acompanhamos
VASCO PEREIRA DA SILVA na medida que aquilo que existe é sim um direito
subjetivo autónomo, isto é, um direito de que o particular é titular no âmbito
da concreta relação administrativa. Por último, somos da ótica que toda esta
exposição se circunscreve em demasia ao ato administrativo.
Devido aquilo que foi
apresentado, na nossa ótica o entendimento mais correto é o de VASCO PEREIRA DA
SILVA, sendo que, no entanto, pensamos que a posição do autor em causa deve ser
defendida numa perspetiva de iure
condendo e passaremos a explicar. Aquilo que está descrito na segunda parte
do Art.º95 nº3, apesar de não concordarmos com a solução adotada, é o facto de
ser permitido o acesso do juiz aos comportamentos da Administração, na medida
da lesão dos direitos alegados pelos particulares, uma vez que a causa de pedir
deixa de ser referente apenas aos vícios do ato, reconduzindo-se assim a um
alargamento dos poderes do juiz, possibilitando a análise direta dos direitos
dos particulares e os factos que causaram a lesão e como tal o que está aqui em
causa é o afastamento de uma visão restritiva da causa de pedir, e assim o
Art.º95 nº3 na segunda parte, tem em vista algo diferente da requalificação
normativa dos argumentos invocados, uma vez que se visa uma identificação, nas
pretensões alegadas pelo autor, de ilegalidades diversas das invocadas, e como
tal estamos perante uma ampliação do objeto do processo, podendo o juiz trazer factos
novos. Esta descrição realizada anteriormente, à luz do regime atual é na nossa
ótica a mais acertada, sendo que com a devida vénia, pensamos que o recurso ao
termo “identificar” feito por parte
do autor para justificar que o artigo em causa apenas se reporta unicamente à
requalificação de ilegalidades, é insuficiente, atendendo ao teor da norma. Assim
sendo, e tendo em conta todo o sistema do Contencioso Administrativo que está
evidentemente marcado por uma faceta subjetivista, o Art.º95 nº3, destoa completamente dos
métodos definidos no CPTA, dado que
permite um alargamento do objeto, possibilitando o juiz ir buscar factos novos
em busca da ilegalidade o que gera uma enorme incongruência sistemática e como
tal, defendemos iure condendo, a
adoção de um regime que apenas permita a requalificação das ilegalidades
invocadas pelas partes, e desta forma asseguramos a existência de um modelo
subjetivista, havendo portanto uma conexão de ilegalidade entre a atuação
administrativa e o direito subjetivo violado, deixando para trás os traumas
existentes na causa de pedir.
Bibliografia:
ALMEIDA,
Mário Aroso de,
- Anulação de Atos Administrativos e Relações
Jurídicas Emergentes, Almedina, 2002
- Manual de Processo Administrativo,
Almedina, 2016
- O Novo Regime de Processo nos Tribunais
Administrativos, Almedina, 2005
- Objeto do processo do novo Contencioso Administrativo,
Cadernos de Justiça Administrativa nº36
ANDRADE,
Vieira de, A Justiça Administrativa,
Almedina, 2015
CORREIA, Sérvulo, Direito do Contencioso Administrativo I, Editora LEX, 2005
OLIVEIRA,
Mário Esteves de, OLIVEIRA, Rodrigo de Esteves de, Estatuto dos Tribunais Administrativos e Ficais, Almedina, 2004
SILVA, Vasco Pereira da,
- O Contencioso no divã da Psicanálise, Almedina,
2016
- Para Um
Contencioso Administrativo dos Particulares, Almedina, 1997
[1] Cfr.
VASCO PEREIRA DA SILVA, Para um
Contencioso Administrativo dos Particulares, Almedina, 1997, pág. 179
[2] Cfr.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Manual de
Processo Administrativo, Almedina, 2016, pág. 67
[3] Cfr.
VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2016, pág.289
[4] Cfr.
VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça
Administrativa, Almedina, 2015, pág. 245
[5] Cfr. VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina,
2016, pág. 292
[6] Cfr.
VASCO PEREIRA DA SILVA, Para Um
Contencioso Administrativo dos Particulares, Almedina, 1997, pág. 188
[7] Cfr.
VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, Almedina, 2016, pág.294
[8] Cfr.
SÉRVULO CORREIA, Direito do Contencioso
Administrativo I, Editora LEX, 2005, pág.459
[9] Podemos
ler no seu nº2 “A todo o direito ou
interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos
tribunais administrativos”
[10] “Nos processos impugnatórios, o tribunal
deve pronunciar-se sobre todas as causas de invalidade que tenham sido
invocadas contra o ato impugnado, exceto quando não possa dispor dos elementos
indispensáveis para o efeito, assim como deve identificar a existência de causas
de invalidade diversas das que tenham sido alegadas, ouvidas as partes para
alegações complementares pelo prazo comum de 10 dias, quando o exija o respeito
pelo princípio do contraditório.”
[11] Cfr.
MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/ RODRIGO DE ESTEVES DE OLIVEIRA, Estatuto dos Tribunais Administrativos e Ficais, Almedina, 2004, pág.549
[12] Cfr.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Objeto do
processo do novo Contencioso Administrativo, Cadernos de Justiça
Administrativa nº36, pág.4
[13]
Estabelece a segunda parte que o tribunal “deve
identificar a existência de causas de invalidade diversas das que tenham sido
alegadas”
[14] Cfr.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, O Novo Regime de
Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, PÁG.190
[15] Cfr.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Anulação de Atos
Administrativos e Relações Jurídicas Emergentes, Almedina, 2002, pág. 187
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